摘 要:“十四五”時期，面對發生深刻變化的國內外環境，在充分發揮政府引導作用和市場主導作用的基礎上，應進一步優化空間布局結構，增強空間治理能力，支撐重大區域戰略實施，適應經濟高質量發展的空間需求，構建科學合理的大中小城市協調發展、全國共同繁榮的新型城鎮化空間格局。
關鍵詞:新型城鎮化 空間格局 多中心 協調發展
【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A
空間為國民經濟發展提供了平臺，所有社會經濟活動都離不開空間支撐。空間對一國競爭力有著重要影響，空間組織直接決定了資源配置的效率，影響著經濟增長、國民就業、地區差距等多個方面，更決定著一個國家和民族的發展后勁，對于疆域遼闊的大國尤其如此。
當前階段中國正處于由經濟大國邁向經濟強國的關鍵時期，構建具有全球競爭力的城鎮化空間格局對黨和國家發展至關重要。2020年以來，新冠肺炎疫情波及全球，全球經濟體系面臨嚴重危機，世界正處于百年未有之大變局。在此背景下，我國提出要加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，為中國經濟發展指明了前進方向。其中，構建大中小城市協調發展、全國共同繁榮的新型城鎮化空間格局，將有助于擴大內需，充分釋放我國經濟潛能，為我國在全球經濟格局的深刻變化中贏得先機。
構建大中小城市協調發展的城市規模分布格局是提升國家經濟實力的必然選擇
人口持續向大城市集聚引發的小城市和偏遠地區的衰落是世界上大多數國家在城鎮化過程中都會出現的問題。在我國快速城鎮化的過程中，已經出現超大城市城市病凸顯而中小城市發展動力不足的問題[1]，不僅影響我國經濟發展效率，也導致區域發展不平衡。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出要促進大中小城市和小城鎮協調發展，但其具體內涵尚不明了，相關學術研究也較為缺乏。
一個好的新型城鎮化格局需要高效的人口規模分布結構做支撐[2]。一直以來，學術界都有關于“到底是以發展大城市為主，還是以發展小城鎮為主”的爭論。前者注重集聚經濟給國家帶來的利益，后者強調小城市（鎮）的發展不足和大城市集聚不經濟。集聚經濟的好處得到公認，但集聚不是無限的，過度集聚會引發一系列社會、環境問題，在影響人們的身心健康和幸福感的同時，也會損害經濟效率。理論上應該存在一個最優的城市規模分布模式，做到集聚經濟和集聚不經濟綜合效益最大化。
美國城市規模分布可以用一個冪律（power law）描述出來：人口多于Ｓ的城市的數目基本上是與AS－ａ成比例的，其中Ａ和Ｓ都為常數，指數ａ非常接近１。城市規模符合指數為１的冪律的命題通常稱為 “齊普夫定律”（Zip's Law），即“位序-規模法則”（Rank-Size Rule），這被認為是自由市場機制下集聚效應和擁塞效應共同作用的結果[3]。但齊普夫定律只在美國、德國等個別國家得到印證，其是否適用于世界各國以及是否為績效最優模式尚沒有得到證實。為了填補這一學術空白，我們基于全球136個主要國家的多年面板數據，進行嚴謹的跨國研究發現，當國家城市規模分布符合齊普夫定律時，國家經濟績效最優（見圖1）[4]，第一次實證驗證了這一定律的經濟有效性，這意味著國家城市規模分布過于極化或者均衡都會帶來效率的損失，在兩種發展模式之間存在一種最優的城市體系，這應該就是我國一直提倡的大中小城市和小城鎮協調發展的狀態。在此基礎上，我們還對近年來中國城市規模分布變化進行追蹤研究，數據表明，近年來中國的城市體系越來越極化，反映城市規模分布情況的帕累托指數從2001年的0.92降低到2015年的0.82，逐漸遠離1，偏離經濟效率最優模式。因此，未來一段時期的重要任務是引導我國城市體系向適度均衡的方向發展，至少這對于提高全國整體經濟績效是有益的。
堅持大國多中心的城鎮化空間格局是實現區域協調發展的最佳路徑
地理學第一定律強調空間臨近的重要性，一個地區對周邊事物的影響會隨著距離的增加而衰減。對城市而言，中心城市對周邊地區的輻射距離并非是無限的。經筆者研究，我國最高等級經濟中心城市的輻射半徑為1000—1200公里左右，若超過了這個范圍，理論上需要另一個中心城市向周邊地區提供服務。我國疆域遼闊、大國的特征要求我國的城鎮化空間格局要堅持多中心發展[4]。觀察我國城鎮化的空間格局可以發現，北京、上海、香港—深圳三個國家最高等級的經濟中心城市或城市群之間的距離基本都在此范圍內，而東南沿海也一直是我國經濟發展水平較高的區域。西南地區有成渝輻射依托，而西北和東北地區相對缺乏中心城市的輻射，這也是經濟水平相對落后的重要原因之一。因此，新發展格局下的城鎮化要側重空間格局上的多中心發展，在西部以及東北部地區選擇合適城市作為新的國家中心城市，通過中央及地方支持，打造城市增長極。通過新中心的引擎作用帶動周邊城市的發展，實現西北發展和東北振興，逐步縮小地區差距。振興東北和西北地區的意義還在于建設強有力的面向東北亞和歐亞內陸的橋頭堡，為“一帶一路”倡議的實施鋪路；促進全國共同繁榮、為國家安全和民族統一奠定基礎。
推動城市間分工協作是提高國家競爭力的有效手段
高效率的大國城鎮化空間格局不僅在形態上需要合理的城市規模分布和多中心空間結構，還需要在功能上實現大中小城市之間、不同地區之間橫向錯位發展、縱向分工協作，這是加強國內循環的關鍵所在。要依據城市自身區位優勢及資源稟賦，發展各自的特色產業和優勢產業，同時，依托便利的交通和較為發達的信息網絡加強大中小城市和小城鎮之間、不同地區之間的要素流動和信息交流。當前處于疫情防控常態化階段，考慮到規避就業風險，尤其要發揮中小城市的就業蓄水池作用，優化中小城市的本地投資環境，加強中小城市的交通和基礎設施建設，努力提升中小城市的產業水平和服務質量，增強中小城市的產業承接能力，為大中小城市分工合作打下良好基礎。同時，區域內需要建立創新合作機制，以協同創新推動大中小城市之間的協同發展。
全國不同經濟板塊和城市群之間也需要明確各自的功能定位，優勢互補，全面提高國家整體競爭實力和經濟能級。當前階段，京津冀城市群是中國的政治、文化中心所在，其中，北京是全國經濟發展決策中心，擁有大量的跨國公司總部和央企總部。長三角城市群正致力于建設全球現代服務業和先進制造業中心，而上海是全國的市場經濟運行中心，致力于建設卓越的全球城市、國際經濟中心和全球科創中心。珠三角城市群是探索科學發展模式試驗區、深化改革先行區，其中，深圳擁有全國最強的科技轉化能力。成渝城市群是全國重要的現代產業基地、西部創新驅動的先驅，是未來國家的制造業中心。未來，四大城市群要進一步強化特色，形成優勢分工。東北和西北地區也要尋找挖掘自身特色定位，在我國的全球競爭格局中扮演不可或缺的重要角色。
堅持城市群或中心城市的引領是中小城市振興的必經之路
我們提倡的多中心發展，并非遍地開花，而是分散式的集聚，對西北和東北地區尤其如此。當前階段，京津冀、長三角和珠三角三大城市群是我國經濟增長的三大增長極，是我國參與全球競爭的重要載體。在核心城市的溢出及輻射作用下，周邊地區中小城市也得到了快速發展，經濟相對發達。整個東南沿海地區在三大城市群的支撐下，呈現出了高水平的發展態勢。未來重點是構建多中心的都市圈結構，增強中心城市和城市群承載力，發揮更大的帶動作用。西南地區在成渝城市群的帶動下，也呈現出了較好的發展勁頭，未來需要在輻射帶動中小城市和偏遠地區發展上做足文章。西北地區和東北地區要避免撒胡椒面式的發展，而是要基于自身經濟發展階段，發揮集聚經濟力量，優先強化中心城市的自身活力，夯實城市群基礎，真正承擔起帶動周邊發展的重任。中小城市加強自身特色定位，減少虹吸負面效應，為未來承接中心城市輻射和產業轉移打好基礎。
全面理解信息化的力量是適應未來的需要
信息技術作為20世紀的偉大發明之一，正在深刻地影響著人們的生產生活。以互聯網為代表的信息技術不僅能通過促進知識溢出帶來生產率的提高，也能通過信息的高速傳遞降低交易成本，因而被認為是經濟增長的助推器[5]。全球化的大背景下，數字經濟全球化是未來全球化的重要方向。要特別關注信息化對空間經濟和城鎮化格局的影響。通常認為，互聯網給了小城市和偏遠地區更多發展機會，但另一方面，有研究表明，由于網絡效應的存在，互聯網對大城市經濟的促進作用要強于小城市，因此互聯網的發展有可能擴大地區發展鴻溝[6]。基于全球100多個國家的數據分析表明，隨著互聯網滲透率的提高，國家城市規模分布呈現先分散再集中的趨勢。也就是說，互聯網發展到后期階段，會帶來國家城市規模分布的集中。當前階段，我國城市規模分布已偏離經濟最優模式，并有持續極化的趨勢。考慮到互聯網發展后期可能會加劇這一趨勢，因此要及時對城市規模分布模式進行引導，防止城市體系的過度極化帶來的經濟效率和空間正義的損失。要認真研究互聯網在小城市、鄉村乃至于偏遠地區發揮作用的機制和條件，創造有利的政策環境，使信息化在大城市、發達地區發揮競爭力的同時，也給小城市、偏遠地區發展帶來更大希望，在提高全國經濟效率的同時，兼顧空間正義與社會公平。
發揮政府在實現大中小城市協調發展和全國共同繁榮的積極引導作用
新古典經濟學理論認為自由市場體制下地區間存在經濟收斂，自動實現地區間差距的縮小。但完全自由市場機制的實現不是一蹴而就的，全球范圍來看，完全自由的市場機制不是常態，地區收斂也不是普遍現象。推動我國大中小城市協調發展和不同空間板塊共同繁榮，缺少政府積極引導是不可能實現的。需要說明的是，政府主要發揮引導作用，目的是塑造新的比較優勢，帶來市場和企業的跟進，最終還是要尊重和順應市場經濟規律，政府在完成使命后要及時退出，讓市場發揮后續主導力量。
我國特有的“行政區經濟”推動了地方政府的發展積極性，但也在一定程度上導致了行政壁壘的出現，阻礙了市場要素自由流動，固化了地區間收入差距。實現中小城市協調發展和全國共同繁榮，是以國內經濟暢通循環為前提的，因此，未來要在發揮地方政府積極性的同時，最大程度地抑制行政壁壘的負面效應，改革地方政府績效考核方向是必由之路。
【本文作者為華東師范大學城市與區域科學學院教授、中國行政區劃研究中心主任；本文系國家社會科學基金重大項目“ 中國城市生產、生活、生態空間優化研究”（項目編號：17ZDA068）、國家自然科學基金項目“高質量發展背景下中國城市群多中心空間結構與地區差距研究”（項目編號：41901184）、華東師范大學未來科學家和優秀學者培育計劃項目“城市空間結構的經濟績效及機制探索——跨國的證據”（項目編號：WLKXJ202010）階段性研究成果；華東師范大學城市與區域科學學院博士研究生王妤對本文亦有貢獻】
注釋
[1]孫斌棟、金曉溪、林杰：《走向大中小城市協調發展的中國新型城鎮化格局——1952年以來中國城市規模分布演化與影響因素》，《地理研究》，2019年第38卷第1期，第75-84頁。
[2]陳明星：《城市化領域的研究進展和科學問題》，《地理研究》, 2015第34卷第4期，第614-630頁。
[3]梁琦、陳強遠、王如玉：《戶籍改革、勞動力流動與城市層級體系優化》，《中國社會科學》，2013第12期，第36-59頁、第205頁。
[4]孫斌棟：《大國城鎮化空間格局的戰略選擇》，《國家治理》，2018年第22期，第19-23頁。
[5]鄭世林、周黎安、何維達：《電信基礎設施與中國經濟增長》，《經濟研究》,2014年第5期，第77-90頁。
[6]李杰偉、吳思栩：《互聯網、人口規模與中國經濟增長：來自城市的視角》，《當代財經》，2020第1期，第3-16頁。
責編：賀勝蘭 / 臧雪文
聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。