摘 要:城鎮化是現代化的必由之路，關系經濟社會發展全局。城市是經濟社會發展和人民生活的重要載體，是現代文明的標志。隨著國內外發展環境發生深刻變化，國家致力于推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，城鎮化與城市高質量發展已經成為全面建設社會主義現代化國家進程中重大而關鍵的問題，迫切需要從國家發展全局的高度進行戰略性謀劃布局和整體推進。

關鍵詞:城鎮化 城市 高質量發展 經濟社會空間 人居建設

【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A

城鎮化與城市高質量發展的三個維度

城鎮化與城市發展是實現創新、協調、綠色、開放、共享發展的“火車頭”，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。黨的十八大以來，從經濟社會發展、空間保護利用、人居環境建設等不同維度，對城鎮化與城市高質量發展產生了一系列新認識和新要求。

從經濟社會發展的角度看，城市是區域經濟社會發展的核心與主要載體，推進城鎮化建設是產業結構轉型升級和人口就業結構轉變的重要途徑。2013年中央城鎮化工作會議要求新型城鎮化與工業化、信息化、農業現代化同步推進。2015年中央城市工作會議指出，要轉變城市發展方式，提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力。2019年中央財經委員會第五次會議提出，推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局。在此背景下，迫切需要推進城鎮化與城市發展，釋放傳統產業和新興產業相融合的發展新動能，回應經濟發展和人民需求相融合的發展新需求，拓展舊城更新和新區升級相融合的發展新空間。

從空間保護利用的角度看，要統籌優化城市國土空間規劃、產業布局和人口分布，提升城市可持續發展能力，建設宜業宜居、富有特色、充滿活力的現代城市。2015年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性，樹立空間均衡的理念，把握人口、經濟、資源環境的平衡點推動發展, 實現發展與保護的內在統一、相互促進。2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》印發，指出要優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間開發保護質量和效率。

從人居環境建設的角度看，城鎮化與城市高質量發展的核心任務是滿足人民對美好生活的向往，實現居者有其屋，不斷提高城市發展的持續性、宜居性，推動形成人與人、人與自然和諧共處的美好人居家園。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》將“以人為本，公平共享”作為未來城鎮化發展的基本原則之一。2015年中央城市工作會議要求順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。2019年11月，習近平總書記在上海考察時提出“人民城市人民建、人民城市為人民”，指明了新時代中國城市發展建設方向。

統籌經濟社會空間發展與人居建設

當今世界正經歷百年未有之大變局，國際形勢復雜嚴峻，我國正處于實現中華民族偉大復興關鍵時期，對城鎮化與城市高質量發展的認識要兼顧遠近內外，加強戰略引領和整體協同，統籌經濟社會發展、空間保護利用與人居環境建設，建立高質量的城市生態系統和安全系統，發揮系統的綜合、整體效益。

第一，推進城鎮化與城市高質量發展是國家應對風險、調節國民經濟和內需的戰略工具和關鍵環節。后疫情時代的中國城鎮化不能簡單重復擴大投資的歷史經驗，而需要在疫情倒逼下加快相關領域的改革與創新，更好適應以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，在發揮城市的保障性作用、改善城市空間質量、創新要素市場化配置方式、推進城市共建共治共享等方面取得新的突破。一是抓住社會主義空間生產的目的性，滿足人民對美好生活的向往，建設人民城市；二是扭轉傳統的依靠廉價勞動力和依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化發展的模式，將建設宜居城市作為主線，將高質量城市空間作為建設的重點領域，特別是注重補足原來的短板；三是盡快消除歷史上形成的一些長期制約中國城鎮化發展的制度性因素，以創新要素市場化配置改革，增強土地、人口、資本、數據等要素的市場活力，進而釋放城鎮化帶動經濟社會發展的潛能；四是抓住疫情期間形成的集體意識和互助意識，全面推進城市社會治理共建共治共享，充分發揮人民群眾在城市規劃建設管理和社區治理過程中的積極性和主動性；五是加快農業轉移人口市民化，擴大市民階層的人口規模，提高消費能力，為擴大內需和形成新發展格局提供支撐。

第二，推進城鎮化與城市高質量發展的主體不是廣袤的國土，而是適宜居住地（即“宜居地”），要注重宜居地區高密度聚集的保護開發模式。我國國土廣袤，但是最適宜居住的部分僅占21.5%，集中分布于華北、華中和成渝地區，其主體正是中華民族不斷繁衍的主要地區，是中華文明的核心承載區。這1/5國土實際居住了我國人口總量中3/5的人口，其平均人口密度達到400人/平方千米，與其它發達國家（地區）的宜居地比較，人口密度約為日本的0.75倍、歐洲的1.4倍、美國的6.5倍。宜居地是解決國土空間保護開發矛盾的核心地區，也是建設美好人居環境的關鍵地區，是城鎮化與城市高質量發展的“牛鼻子”，要深化人口、土地與城市管理制度改革，尋求“人法自然”或基于自然的空間開發保護方案（Nature-Based Solutions）。

第三，都市圈地區（部分都市圈連綿成片形成都市連綿區和城市群）是推進中國城鎮化與城市高質量發展的戰略核心區，要強化都市圈地區城市發展新動能和美好人居環境建設，塑造持續性和宜居性兼顧的現代化城市和美好人居家園。依托以大城市為核心的都市圈地區發展和聚集，包括以下兩個方面依據：一方面是以大城市為核心，解決核心動能問題，符合中國城市發展的歷史與治理邏輯，城市體系與行政體系的統一既是中國歷史長期形成的城鎮分布格局現狀，在未來也將長期發揮影響。另一方面在都市圈可以統籌解決綜合承載和宜居建設問題。都市圈地區依托現有發展基礎，又可以避免過度聚集，將成為更具活力人群的首選重點區域。這一戰略核心地區應成為最主要的投資地和消費地，一方面補足短板、改善環境、提升服務水平，另一方面作為未來戰略增量空間的主要供給地區，統籌都市圈地區的經濟社會空間發展與人居環境建設，努力形成生態空間、生產空間、生活空間融合的人與自然共生區。中國的主要都市圈約有30-40個（部分連成都市連綿區），平均人口密度為1000人/平方千米，分布區域與上述適宜居住地區高度重合，是我國的人口密集區。

積極推進城鎮化與城市高質量發展的關鍵舉措

積極推進城鎮化與城市高質量發展，需要從推進國家治理體系和治理能力現代化的角度，發揮中國特色社會主義制度優勢，加以全局性謀劃、戰略性布局和整體性推進，茲提出三點關于關鍵舉措的建議。

第一，將“宜居地-都市圈”作為我國城鎮化與城市高質量發展的關鍵戰略地區和主要人口承載地區。在習近平生態文明思想和總體國家安全觀指導下，以人民為中心，圍繞美好人居建設，凸顯中國“宜居地-都市圈”這一重點地區的戰略定位，加速人的聚集和人居環境空間建設，推進公共資源由按照城市行政等級配置向按照重點地區的實際服務管理人口規模配置轉變，推動形成人與人、人與自然和諧共處的美好人居家園。

第二，以中心城市、都市圈、城市群等經濟發展優勢區域的三生（生產、生活、生態）空間統籌為重點構建人與自然生命共同體。在國家層面推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局，按照生態系統的重要性、整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮兩類重點地區，一類是以保障糧食安全、生態安全、邊疆安全為主體功能的地區，需要強化其特色主體功能；另一類是中心城市、都市圈、城市群等經濟發展優勢區域、城鎮化主體地區，把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，而不能割裂三類空間。

第三，加快探索形成全國層面戰略引領和整體協同的規劃編制和實施模式。在國家層面加強戰略引領和整體協同，統籌新型城鎮化規劃、國土空間規劃和人居環境建設規劃，形成“戰略謀劃先行——規劃統籌部署——部門具體落實”的規劃編制和實施模式，不斷完善和提升城鎮化與城市發展治理能力，服務建設社會主義現代化國家新征程，滿足人民美好生活新期待。

【本文作者分別為清華大學建筑學院／中國城市研究院教授，清華大學中國新型城鎮化研究院副研究員；清華大學建筑學院博士生張能對本文亦有貢獻】

參考文獻

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責編：蔡圣楠 / 臧雪文

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