摘 要:當前我國城鄉經濟社會融合發展程度仍然較低，且學界對城鄉全面融合發展尚缺少充分研究。城鄉全面融合發展包括五個方面：經濟融合、生態環境融合、社會融合、精神文化融合、政治融合。這五個方面相互關聯。其中，城鄉政治融合發展的狀況對其他四方面具有極強的建構性。因此，促進城鄉政治融合是確保城鄉實現全面融合發展的關鍵。

關鍵詞:城鄉全面融合發展 基層治理體系 治理能力

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

多年以來，學界對馬克思主義“城鄉融合理論”以及新中國成立以來的城鄉關系展開了多維度研究，但仍有很大的研究探討空間。黨的十九大報告在“實施鄉村振興戰略”部分指出要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。2019年4月15日，中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制要成熟定型；“城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現”?？梢姡青l全面融合成為推進新時代城鄉發展的主要目標和重要工作。因此，深刻理解城鄉全面融合的內涵、把握其關鍵，對于基層地方政府在本市域或縣域范圍內推進城鄉融合高質量發展工作，具有十分重要的意義。

城鄉全面融合的含義和特征

城鄉全面融合，簡單地說，就是逐步縮小城市與鄉村在各個發展方面的差距，直至被城鄉居民都認為可忽略不計。已有研究文獻中提到較多的有“產權制度”“落戶限制”“要素流動”“基本公共服務”“治理體系”“居民生活水平”“基礎設施”等，這些內容可能都是城鄉融合的具體方面和具體表現。但是，如何從整體上把握城鄉全面融合究竟包含哪些方面呢？

基于對新中國成立以來我國社會主義事業發展的經驗教訓作出總結后提出的“五位一體”整體發展觀，城鄉融合發展可以理解為是由城市和鄉村在經濟、政治、文化、社會、生態環境這五個方面的融合發展構成的。城鄉實現這五個方面的融合發展，才是全面融合發展。需要指出的是，城鄉融合發展，關注的是五個方面中每個方面的發展水平在城鄉間如何縮小差距，而不是五個方面之間如何協同發展。

中國數以千計的市縣在各自市域或縣域范圍內實現城鄉全面融合，是國家層面整體實現城鄉全面融合的基礎。國家層面的城鄉全面融合是以省域特別是市域、縣域范圍中城鄉的全面融合發展為載體的。市域、縣域的黨政主要領導對此越是有科學的認知和付諸實踐的能力，所領導的市域、縣域范圍內才越有可能實現城鄉全面融合發展。

城鄉全面融合的內容

由于城鄉居民對不同方面融合發展的基本需要和價值追求并不相同，因此城鄉在經濟、生態環境、社會、精神文化、政治五個方面融合發展的內容是不同的。五個方面的融合的具體路徑是由城鄉居民為滿足不同需要所從事的特定活動及活動的價值取向等內容構成的。

城鄉經濟融合，主要內容是“利益互惠性”

城鄉經濟融合發展是城鄉融合發展五個方面中最基礎的，主要是通過城鄉各種經濟要素雙向流動結果的“利益互惠性差距”體現出來的。它反映的是各種經濟要素在城鄉之間的雙向流動中，不同流向所產生的收益比率之間存在的差異性。收益比率差距越大，意味著城鄉間要素雙向流動的利益互惠性越低。因為它決定著一定市域或縣域范圍內城鄉居民物質需要滿足水平的差距。經濟要素在城鄉之間雙向流動何以持續，關鍵是要素流動的結果必須是“利益互惠性較高”的。因為城鄉居民在經濟生活中都期待自己的經濟付出能夠獲得同等價值的經濟回報。如果城鄉經濟發展中，要素只有在流向城市時才能獲利，流向鄉村時只會虧本，那么就不可能在城鄉之間形成經濟融合?！兑庖姟?ldquo;主要目標”中列舉的“建設用地市場、金融服務、農村產權”等都屬于城鄉經濟要素的具體內容。它們能否在城鄉經濟融合發展中持續雙向流動，關鍵是“利益互惠性”上的差距。

因此，促進城鄉經濟融合發展，不能僅僅以促進要素雙向流動為目標來設計體制機制和政策體系，而是要以促進城鄉要素流動實現“利益互惠”為取向設計體制機制和政策體系。“要素雙向流動”是“果”，“利益互惠”才是“因”。當然，更不能單純期待市場自發調節能形成城鄉經濟融合，或僅僅用GDP增長作為評價城鄉經濟融合發展成效的標準。地方和基層政府可以嘗試制定本市域或縣域范圍內基于“利益互惠性”的城鄉經濟融合發展指數，使本市域或縣域范圍內的城鄉經濟融合發展能夠持續健康展開。

城鄉生態環境融合，主要內容是“生態安全—環境宜居性”

城鄉生態環境融合發展程度主要是通過城市和鄉村在人均擁有空氣、水、植物、動物、土壤、氣候、巖石礦物、太陽輻射等自然因素的“數量和質量上的差距”體現出來的。它反映的是城鄉居民人均享有生態環境資源在數量和質量上存在的差異性。城鄉之間人均享有生態環境資源的數量和質量的差異越大，意味著城鄉之間在“生態安全—環境宜居性”上差異性越大，表明城鄉生態環境融合度越低。因此，促進城鄉生態環境融合發展，關鍵是看市政規劃和布局的實際結果中城鄉之間“生態安全—環境宜居性”差距縮小的情況，而不是僅僅看城鄉生態環境建設的資金投入量多大、生態環境項目工程建得多漂亮。

城鄉社會融合，主要內容是“真實權利義務平等性”

城鄉社會融合的狀況是通過城鄉居民在獲取醫療衛生、基礎教育、公共安全、就業服務、養老保障、公共福利等基本公共服務上“真實擁有的權利義務的差距”體現出來的。它反映的是城鄉間居民在獲取基本公共服務時真實擁有的權利義務的差異性。其中“真實擁有的權利義務”是指城鄉居民真的有這樣的能力。城鄉居民在這種真實權利義務上差距越大，意味著城鄉居民均等地獲取到基本公共服務的能力越低，表明城鄉社會融合度越低?！兑庖姟分?ldquo;主要目標”部分對“基本公共服務”在城鄉融合發展中的目標做出了具體要求：到2022年，基本公共服務均等化水平穩步提高；到2035年，基本公共服務均等化基本實現。

需要指出的是，為什么把城鄉居民“真實權利義務平等性”作為城鄉社會融合的融合內容，而不是直接將“基本公共服務均等性”作為城鄉社會融合的融合內容呢？兩者的本質含義是基本一致的，只不過討論的角度不同。因為，居民實際獲取到了的基本公共服務，才是居民真實擁有的權利?；竟卜赵绞蔷然?，越是表明真實的權利義務的平等。但是，基本公共服務如果缺乏均等性，將會埋下社會矛盾的隱患，使城鄉居民意識到他們之間真實擁有的權利義務是不平等的，甚至可能引發社會沖突。因此，將城鄉居民之間獲取基本公共服務“真實權利義務平等性”作為把握和評價城鄉社會融合發展的融合內容，更能夠突顯社會融合的本來含義。

城鄉精神文化融合，主要內容是“城鄉正義觀的價值共享性”

城鄉精神文化融合發展是城鄉融合發展五個方面中最根本的發展，主要通過城鄉居民對于城鄉融合發展的“終極目的的價值評價存在的差異性”體現出來。它反映的是城鄉間居民對于本地城鄉融合發展中各方面做法的正當性所作的“價值評價”的差異性。城鄉居民之間這種價值評價差異性越大，意味著城鄉居民對融合發展當前狀況的正當性問題上存在的分歧越大，即價值共享性越低。因為它決定著城鄉融合發展的根本目的，即“融合發展究竟是為了誰”。城鄉融合發展如果缺乏城鄉精神文化融合發展的支撐，是根本不可能走遠的。

通俗地講，城鄉融合發展中，如果城鄉居民特別是鄉村居民基于城鄉經濟、政治、社會、生態環境這幾個方面融合發展的過程中，采用“是為了城里人”的價值判斷，那么居民思想意識上的城鄉差距便不可能縮小。如果主導城鄉融合發展的基層干部與廣大居民的城鄉正義觀缺乏價值共享性，那么極有可能從城鄉市政規劃布局、要素配置，產業發展、基礎設施、體制機制和政策、基本公共服務配置、生態保護等各個具體方面都會做出不利于縮小城鄉差距的決定。所以，使城鄉居民和基層干部樹立且持續秉持具有較高共享性的城鄉正義觀，并在參與各類媒體平臺評價城鄉融合發展的結果時，都堅持用這樣的城鄉正義觀來解釋和評價城鄉政府的做法和居民的行為，城鄉全面融合發展才獲得了精神動力。

城鄉政治融合，主要內容是“情感真誠性—認知共識性”

“情感真誠性—認知共識性”主要包括“政府對居民情感的真誠性”和“政府與居民在城鄉融合發展目標、手段和評價發展結果的標準上的共識性”。城鄉政治融合發展的狀況，是通過城鄉各階層居民與基層政府之間對于城鄉融合發展的目標、手段、評價融合發展結果的標準等內容在“認知共識性和情感認同性”上的差距來呈現的。它們所反映的是基層政府在主導城鄉融合發展過程中，權力運用在城鄉之間存在的差異性。權力運用在城鄉之間存在的差異性越大，意味著政府對城鄉居民情感的真誠性和政府與城鄉居民認知共識性的差異越大，表明城鄉政治融合度越低。這種認知和情感上的差距若持續處于較大的狀態，則會埋下社會沖突的隱患。因此，城鄉融合發展中，重點關注、定期評估城鄉政治融合發展的狀況，是確保城鄉全面融合發展得以實現的關鍵。

城鄉政治融合發展是城鄉融合發展五個方面中最關鍵的。這是因為，一方面，城鄉政治融合發展決定著城鄉其他四個方面融合發展的目標、手段以及評價發展結果的標準“由誰來作決定，用什么方式作決定，由誰來解釋，誰可以評價”等最關鍵的問題。而這些問題決定著城鄉發展的結果。另一方面，城鄉政治融合發展的狀況，還決定著其他四個方面融合發展的狀況。城鄉政治融合發展中所確立的“目標”，既制約著城鄉經濟融合發展中要素流動的方向和程度，也制約著城鄉社會融合發展中基本公共服務實現配置的數量和質量，還制約著城鄉生態環境融合發展中城鄉居民人均享有生態環境資源的程度和品質。城鄉政治融合發展中所確立的“手段”，既制約著城鄉經濟融合發展中要素在城鄉之間流動的方式、規則甚至交易比率，也制約著城鄉社會融合發展中基本公共服務實現配置的機會與規則，還制約著城鄉生態環境融合發展中居民享有生態環境資源的能力與方式。城鄉政治融合發展中所確定的“評價融合發展結果的標準”，則制約著城鄉精神文化融合發展中關于“正確的城鄉正義觀”的內容及其評價權、解釋權。所以，城鄉政治融合發展的狀況對城鄉其他四個方面融合發展的狀況都具有極大的建構性。

以提升治理體系和治理能力現代化水平促進城鄉政治融合發展

提升城鄉基層治理體系和治理能力現代化水平，是促進城鄉政治實現融合發展的基本路徑，這是從城鄉政治領域中促進形成政治融合發展的內生動力?；鶎又卫眢w系和治理能力，本就屬于城鄉政治領域中的要素內容。城鄉政治領域中的內容可以劃分為五個具體要素：一是城鄉政治資源（權力）的實際配置（誰、以怎樣的方式參與作決定）；二是對于城鄉政治資源如何配置所確定的目標、手段和評價配置結果的標準（作出的決定及其共識）；三是作出的決定對城鄉政治生態環境的適應狀況（對城鄉居民權力配置期待的適應）；四是參與作決定的所有人實際擁有權利和義務的狀況（意見表達以及意見受尊重）；五是參與作決定的人秉持的“權力正義觀”（終極目的是為了誰及價值共享性）。其中“誰、以怎樣的方式參與作決定”“參與人意見表達以及意見受尊重”都屬于“治理體系”的內容。進一步提升城鄉基層治理體系和治理能力現代化水平，就是在城鄉政治領域內部的要素內容中啟動內生性改革，這是從城鄉政治領域內部形成推動實現城鄉政治融合發展的動力。

如何把握促進城鄉治理體系和治理能力現代化水平的內容

“治理”是強調多元、共識等權力的“現代運用方式”而提出的概念，區別于暴力、壓制等權力的“傳統運用方式”。聯合國開發計劃署認為“治理”的基本要素為：參與和透明；平等和誠信；法制和責任；戰略遠見和成效；共識；效率。

這些要素內容中，屬于治理體系范疇的是“參與和透明、平等和誠信、法制和責任”。因為這些要素針對的是治理主體做什么以及他們之間的關系應當如何；回應的是由誰做決策、如何做決策、由誰解釋、誰可以評價等問題。將這些要素內容轉化為考察和評價治理體系現代化水平的指標，就是“參與性、透明性、平等性、誠信度、法制水平、責任水平”。

屬于治理能力范疇的有“戰略遠見和成效、共識、效率”。因為這些內容針對的是治理主體作出決策的能力；回應的問題是決策的戰略遠見性如何、預期效率如何、預期績效如何、大眾接受程度如何等問題。將這些要素內容轉化為考察和評價基層治理能力現代化水平的指標，就是“戰略遠見的高度、預期績效水平、共識性、效率水平”。這兩組指標，分別是“城鄉治理體系”和“治理能力”現代化水平的重要內容。

如何進一步提升城鄉治理能力現代化水平

可行的路徑是，通過完善基層治理體系來促進基層治理能力現代化水平的提升。這是因為，在治理體系和治理能力兩個范疇之間，治理體系屬于“結構”性質的范疇，是兩者關系的“因”；治理能力屬于“功能”性質的范疇，是兩者關系的“果”。通過完善事物的內部結構這個“因”，必然能夠釋放事物的正功能這個“果”。因此可以認為，進一步完善城鄉基層治理體系，必然能夠帶來城鄉基層治理能力現代化水平的提升。

如何促進城鄉基層治理體系的現代化水平提升

可行的做法是，以“參與性、透明性、平等性、誠信度、法制水平、責任水平”為基本指標體系，加強城鄉基層治理在這些內容上的持續改善，必然可以有效完善城鄉基層治理體系。另外，以“戰略遠見的高度、預期績效水平、共識性、效率水平”為基本指標體系，則可以考察和評價城鄉基層治理體系當前的治理能力。此外，通過治理能力動態變化的情況，還可以反觀城鄉基層治理體系中各方面基本指標出現了哪些問題，有針對性地對相關內容加強治理?？梢哉J為，只要城鄉基層治理體系保持在較高的取值，那么，城鄉基層治理能力的現代化水平也必然會保持在較高的取值。

結論

城鄉融合發展是由一定市域或縣域范圍內的城鄉“經濟、生態環境、政治、社會、精神文化”五個方面融合發展構成的；每個方面有各自的融合內容且相互關聯。其中，城鄉政治融合發展的狀況對其他四個方面融合發展的狀況都具有極強的建構性。因此，筆者認為城鄉政治融合發展，是制約城鄉全面融合發展的關鍵。為使城鄉政治能夠真正實現融合發展，在整體謀劃城鄉五個方面融合發展時，須首先關注城鄉政治融合發展的狀況。可以通過促進城鄉基層治理體系和治理能力現代化水平提升，來促進城鄉政治融合發展。因此，促進城鄉實現全面融合發展，可以從城鄉基層治理體系現代化建設入手，提升基層治理能力；通過提升城鄉治理能力，為城鄉其他四個方面中的每一個方面的融合發展確立目標、手段和評價融合發展結果的標準，進而實現城鄉全面融合發展。

【本文作者分別為中南財經政法大學哲學院社會學系教授，中南財經政法大學哲學院社會學系社會學教研室主任；本文系國家社會科學基金一般項目“‘五位一體’總體布局的實踐路徑與體制機制研究”（19BSH136）、中南財經政法大學交叉學科創新研究項目“我國城市社區治理體系與治理能力研究”（2722020JX009）階段性成果】

參考文獻

[1]張毓雄等：《我國城鄉融合發展的整體性研究與反思》，《社會科學家》，2018年第4期。

[2]姚毓春、梁夢宇：《城鄉融合發展的政治經濟學邏輯》 ，《求是學刊》，2019年第5期。

[3]俞可平：《國家治理的中國特色和普遍趨勢》， 《公共管理評論》，2019年第1期。

責編：臧雪文 / 賀勝蘭

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