摘 要:城鎮化是現代化的必由之路，加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略是新時代推進新型城鎮化發展的重要內容。當前城鄉要素流動不順暢、要素資源配置不合理等問題依然突出，成為影響新型城鎮化發展質量的重要因素。本文從人口、土地、資金、技術、信息等城鄉要素發展入手，分析了城鄉要素流動態勢、研究了新時代城鄉要素發展的基本特征，提出了城鄉要素流動推進新型城鎮化高質量發展的思路與對策，期望通過促進城鄉要素自由流動和平等交換，推進新型城鎮化高質量發展。
關鍵詞:新型城鎮化 城鄉要素 城鄉融合
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
2014年中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》確定了“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”。
2019年我國常住人口城鎮化率首次突破60%，達到60.60%，更多的農業人口走進城鎮就業置業安家，城鎮基礎設施水平不斷提升，城鎮基本公共服務覆蓋率不斷提高，新型城鎮化建設取得顯著進展。但近幾年，我國常住人口城鎮化率增長略有放緩，戶籍人口城鎮化率及其增長速度更是低于常住人口城鎮化率，如何推進新時代新型城鎮化更高質量發展成為重要課題。而暢通城鄉要素流動渠道、促進城鄉要素合理配置，則是推進新時代新型城鎮化高質量發展的重要動力。
城鄉要素流動態勢及對新型城鎮化建設的影響
城鄉要素主要包括人口、土地、資金、技術、信息等。近年來隨著新型城鎮化的快速發展和鄉村振興戰略的大力實施，城鄉要素流動態勢發生了一些新的變化，鄉村的吸引力正在增強，新型城鎮化建設的壓力也在增加，但城鄉要素流動與新型城鎮化建設是相輔相成的，這其中既有挑戰也有機遇。
農民進城落戶速度放緩，落戶意愿不足。2016年以來，我國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率每年仍保持著約1個百分點以上的增長幅度，說明農民進城的大趨勢沒有變。但增長幅度成持續放緩態勢，常住人口城鎮化率增長速度從2016年的1.25%降到了2019年的1.02%，戶籍人口城鎮化率增長幅度從2016年的1.3%降到了2019年的1.01%，且戶籍人口城鎮化率長期低于常住人口城鎮化率，2019年僅為44.38%，二者仍相差約16.22個百分點。同時，農民進城更多的是出于就業、子女教育需求，農民不用落戶也可以享受城市的多項公共服務，中小城市尤其是縣城層面對農民的落戶吸引力嚴重不足。
外出打工就業與返鄉下鄉現象并存，鄉村吸引力增強。國家統計局《2018年農民工監測調查報告》顯示，2018年我國農民工總量達到2.88億，其中進城農民工數量比上年減少了204萬，在鄉內就地就近就業的本地農民工比上年增加103萬人，一減一增，說明農民工就業本地化正在成為趨勢。同時，隨著國家對返鄉下鄉人員創業創新的大力支持，2018年全國各類返鄉下鄉創業創新人員累計已達780萬人，本鄉創業創新人員達3100多萬。這說明鄉村的吸引力正在增強，各類人才要素正在向鄉村匯集，某種程度上也滯緩了城鎮化的增長速度。
農村土地閑置與城鎮大量土地需求矛盾并存。目前在農村，農用地、宅基地、集體經營性建設用地“三塊地”改革正在加快推進，但土地撂荒、宅基地荒廢、農地非農化等問題仍較嚴重。在推進新型城鎮化過程中，通過耕地占補平衡和建設用地增減掛鉤政策一定程度上緩解了城鎮化的土地需求壓力，但建設用地指標仍舊是制約城鎮化發展的重要要素之一。目前，城鄉之間的土地市場并未完全打開，農民進城落戶但承包地宅基地仍舊保留，尤其是近幾年部分地方農民返鄉建房的趨勢有所加強，某種意義上對城鎮化建設形成一定反作用。
財政金融服務體系不斷完善，為城鄉發展提供資金保障。通過深化農村集體產權制度改革，豐富產權權能，一方面不斷吸引著城市金融工商資本下鄉，比如目前山東工商資本下鄉規模已超千億元，推進了農村一二三產業融合發展；另一方面促進集體資產參與城鎮建設，不少城中村或城鄉結合部地區農村積極參與城鎮基礎設施建設和地產物業開發，推動了城中村改造和城鎮環境改善。同時政府通過整合財政資金，設立各類引導基金，搭建發展平臺，有效促進了城鄉融合發展。
信息、技術快速發展，為農民進城提供了強大推動力。近幾年，隨著農村信息基礎設施的不斷完善，農村互聯網的普及率和覆蓋率不斷提升，不少縣市都100%實現了寬帶進村，一方面促進了農村電商蓬勃發展，另一方面也進一步推動了城市信息在鄉村的廣泛傳播，城市對農民的吸引力也在增強。同時通過技術成果轉化和大量技術裝備引進農村，提高了農業的設施化率和機械化率，促進了農業適度規模經營，為農業剩余人口轉移提供了條件。
城鄉要素發展的基本判斷
城鎮為主、鄉村為輔的基本格局不會變。城鎮仍是各類要素的主要匯集地和我國經濟社會各項事業發展的重要載體。當前我國城鎮化率剛突破60%，與發達國家相比仍舊有很大上升空間，從長遠來看，城鎮化仍將是我國重要的發展方向。但不可否認，隨著城鄉體制機制壁壘的消除和鄉村振興戰略的實施，一定時期內，城鎮化的速度會有所下降，鄉村的吸引力仍將會不斷增強。
農業要素非農化的趨勢仍會加快。一是農業人口向城鎮轉移的大趨勢不會變。二是農村土地尤其是城鄉結合部地區農村土地的非農化速度也會加快，但國家防止農地非農化的力度仍會加強。三是農村通過資源變資產、資金變股金、農民變股民“三變”改革后，參與城鄉融合發展趨勢會加強，城鄉資金相互支持，農村集體經濟將加大參與城鎮建設的力度。四是信息技術和城市先進技術裝備仍將是推動新型城鎮化和鄉村振興發展的不竭動力。
縣城、小城鎮是吸納鄉村要素的重要載體。當前，我國中小城市已基本全部放開落戶限制，大量農民進城購房，這里的城大多是縣城，雖然也有去大城市包括地級市或省會城市購房的，但主要還是在縣城以內，沿海發達地區中也有農民在經濟比較發達的鄉鎮購房安家。因此，城鄉要素流動的主戰場是在縣以下。
“同步推進”是城鄉要素流動的重要內涵。城鄉要素流動不是單向的，尤其是隨著城鄉融合發展體制機制和政策體系的健全，城鄉要素上下流動的渠道正在打通，通過同步推進新型城鎮化、工業化、農業農村現代化、信息化建設，協調城鄉人、財、地、信息等的自由流動與集聚，協調公共產品在城鄉間的均衡配置，有利于構建新型工農城鄉關系，防止城鄉差距進一步拉大。
以城鄉要素流動推動新型城鎮化發展的思路與對策
不斷提高農業轉移人口市民化質量
全面放開除個別超大城市外的城市落戶限制，增強中小城市尤其是縣城的人口承載力。加快實現教育、醫療、社會保障、住房保障、公積金等對轄區常住人口的全覆蓋，保障農業轉移人口和外來人口均等享有城鎮基本公共服務，尤其是提高其子女教育和醫療保障的便利性，增強城鎮吸引力，進而提高農民進城落戶積極性。
深化農村土地制度改革
一是加快農村“三塊地”改革，加快農村集體產權制度改革，加快建立農村產權流轉交易市場，積極推動有條件的進城落戶農民有渠道、市場化（自愿有償）退出農村土地權益，包括自愿有償轉讓農村承包地經營權、宅基地和農民房屋使用權，以及自愿有償退出土地承包權、宅基地資格權和農民房屋財產權等，使其真正實現市民化的轉變。二是加快建立城鄉統一的建設用地市場，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市，提高農村參與新型城鎮化建設的土地支撐力度。三是全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，激發地方政府推進城鎮化的積極性。
暢通資金流通渠道
一是完善農村產權權能，尤其是農村資產的抵押擔保產權權能，重點推進農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權、承包地經營權、集體資產股權等抵押擔保融資，為農村資產參與城鎮化建設奠定資金基礎。二是積極鼓勵農村集體經濟組織以入股、合作等方式參與城中村改造、商業物業開發，吸引集體富裕資產參與城鎮化建設，促進集體資產保值增值。三是加強城市工商社會資本下鄉，允許利用閑置宅基地、集體建設用地發展電商、養老、文旅、民宿等服務產業。
進一步提升農村信息化水平和農業技術裝備水平
一是加快數字鄉村建設。全面提升農村地區寬帶網絡覆蓋范圍和接入能力，完善偏遠地區農村寬帶網絡建設，進一步推進光纖網絡由建制村向自然村屯及所有村民延伸。加快升級農村移動通信網絡，實現網絡全覆蓋。二是推進農科教、產學研大聯合大協作，配套組裝和推廣應用現有先進技術和裝備，探索建立科技成果熟化應用機制，推動農業裝備設施智能化、農業生產物聯化、管理服務信息化、銷售服務網絡化，為農業剩余勞動力進城轉移奠定基礎。
搭建城鄉要素自由流動的載體平臺
一是支持城市搭建城中村改造合作平臺，探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，發展壯大村級集體經濟。二是支持鄉村建設城鄉產業協同發展平臺，推動城鄉要素跨界配置和產業有機融合。重點把特色小鎮、小城鎮、各類現代農業園區、美麗鄉村等作為城鄉要素融合的重要載體，盤活用好鄉村資源資產，打造集聚特色產業的創新創業生態圈，形成示范帶動效應。
【本文作者分別為中國農業大學中國縣域經濟研究中心副主任、高級經濟師，中國農業大學經濟管理學院教授、中國縣域經濟研究中心主任】
參考文獻
[1]張正河、杜凱：《中國工農城鄉發展：滯后與同步推進》，《中國軟科學》，2019年第2期。
[2]史育龍:《協同推進新型城鎮化和鄉村振興融合發展》，《今日國土》，2020年第5期。
[3]新華社：《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，2019年5月5日。
責編：李 懿 / 司文君
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