摘 要:現代社會越來越離不開新興科技，對科技的發展提出了更高要求，寄予了更多厚望。但是科技發展也帶來了一些未預期的風險。“以人為中心”揭示了科技風險治理變革的要求。公眾參與科技評價與決策的治理模式不僅可以降低公眾對“專家統治”在科技決策方面的反對聲音、提升決策正當性，更可以彌補專家知識體系中的不足，從而讓科技研發與創新走向民主治理的程序。
關鍵詞:新興科技 風險 治理 公眾參與
【中圖分類號】C934 【文獻標識碼】A
隨著新一輪科技革命和產業變革加速演進，人工智能、大數據、物聯網等新技術新應用新業態迅猛發展，正在深刻改變人類生產方式、生活方式以及思想觀念。埃森哲公司2020年技術展望消費者調查顯示，56%的中國受訪者認為技術在其日常生活中扮演著重要角色，或者幾乎徹底滲透進其生活的方方面面。此外，31%的中國受訪者表示，技術已經完全融入了他們日常生活的方方面面，他們甚至將技術視作自身的延伸[1]。這說明人們對新興科技發展賦予了很大期望，但與此同時技術進步也引發了越來越多的擔憂和質疑。各國政府在不遺余力推動新興科技發展的同時，也將面臨下一個挑戰，即如何應對科技給人類社會帶來的巨大風險。新興科技的風險與價值對立統一，既不能過分夸大，更不能視而不見。
新興科技的風險認知與社會接納
縱觀人類歷史，技術發展對人類經濟增長和社會進步所起的作用是巨大的。在傳統社會（pre-modern）中，人們主要生活在“自然威脅（natural threat）”之下，從而形成了“命運不可抗拒”的觀念。17世紀中后期發源于歐洲的啟蒙運動，使人類進入了“現代社會（modern society）”，傳統社會的自然威脅被扼制，人們通過學習科學、技術，建立健全資本體制與民主制度，來改善自己國家的生活條件，從而也改變了自己傳統的生活方式[2]。尤其是近一兩個世紀以來，技術的發展已成為推動國家經濟增長的主要因素。人們期望技術無限的發展可以帶來物質上的無限增長，并促進社會、文化和道德的巨大進步。
然而，自二十世紀后半葉起，現代科學技術負效果的不斷積累，使人們無限度追求技術發展的傳統觀念受到了巨大沖擊，曾被認為是“社會發展決定因素和根本動力”的科學技術正在成為當代社會重要的風險源之一。德國社會學家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）認為，在科學技術高速前進以及全球化迅猛發展的時代，人的理性力量已經無法完全控制自然和社會，使人類社會有秩序地、有規則地發展，我們現在正生活在一個與現代化社會完全不同的“風險社會”之中。
“風險社會”中的“風險”主要是指“被制造出來的風險”，是我們不斷掌握的知識對世界產生影響并進而導致的風險，是在我們沒有多少歷史經驗的情況下所產生的風險。英國社會學家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）曾概括了這樣一幅現代性的“風險景象”：一是高強度意義上風險的全球化，例如核戰爭對人類生存構成的威脅。二是突發事件不斷增長意義上風險的全球化，如全球化勞動分工的變化。三是來自人化環境或社會化自然的風險。四是影響著千百萬人生活機會的制度化風險環境的發展，例如投資市場。五是風險意識本身成為一種風險。六是風險意識分布趨于均勻，許多危險已為廣大公眾所了解而變得熟視無睹。七是出于專業知識的局限性，遇到問題就采用專家原則的風險。[3]
在現代科學技術的發展過程中，“專家統治”模式（依賴專家學者或科技官僚提供理性、科學的政策評估，以供政治精英決策的運作模式）在國家政治體制中的興起與成型是十分自然的現象。德國思想家哈貝馬斯將這種專家應邀提供專業咨詢、政治精英做決策的社會稱作“決策主義式”社會。然而“專家統治”在健康、生態與食品污染的風險評估與管理上，往往強調實證性，試圖排除非科學理性的社會價值或政治干預 [4]。傳統的科技決策將公眾視為“無知”的對象，“知識”則是來自專家與技術官僚，這形成專家與官僚合作的專家政治體系。雖然長期以來，以實證主義為基礎的科學風險評估觀點是世界各國進行科技決策的主流范式，但這種舊的風險應對方法和機制更多注重于事后的救助和彌補，已經難以應對當前新興科技應用引發的種種爭議和隱憂，新興科技的風險治理范式需要重新構建[5]。
為此，學術社群必須致力于開放權力結構，打破資源壟斷，接納另類的知識觀點，邀請公眾共同參與知識生產。這就要求我們對風險控制和管理機制進行相應調整，建立起雙向溝通的“新合作風險治理”模式，在政府、企業、社區、非營利組織之間構筑起共同治理風險的網絡聯系和信任關系，建立起資源、信息交流與互補的平臺。這樣才能充分動員一切社會力量，共同應對未來可能發生的風險。
新興科技決策應當加強公眾參與
科技決策應重視公眾風險溝通與風險感知
一個國家的風險決策體制如果不能與時俱進，將使風險持續累積、迅速攀升，形成有可能導致全社會崩潰的系統性風險（systemic risks）。從技術的路徑依賴（path-dependency）的觀點來看，一旦新興技術被大規模推廣和采用，便會產生鎖定（lock-in）效果。也就是說，當技術在市場中滲透后，政府才可能因負面外部性問題關注科技風險，此時的管制將面臨極大阻力。面對如此不可逆、具有高度不確定性的全球化風險巨變，人類社會應該建立一種全新的科技治理機制。
21世紀初，歐盟在其《歐盟治理白皮書》（The White Paper on European Governance）中就主張科技決策應重視公眾風險溝通與風險感知，以確保得到公眾信任。其中四個科技決策與風險治理原則分別為：責任性（Accountability）、可接近性（Accessibility）、透明性（Transparency）、參與性（Participation）。
2002年，世界衛生組織 （WHO） 在《關于電磁場風險溝通的建議》（Establishing a Dialogue on Risks from Electromagnetic Fields）中指出，科技風險溝通模式應涵蓋科學證據（風險評估）、公眾關切（風險感知）、以及政府政策（風險管理）三層面[6]。風險評估雖是以科學證據為基礎，但風險感知的程度會受到種族、性別、教育程度、社會政治與當地文化等因素的影響。因此，需要大量的雙向溝通和反饋，以公眾能理解的語言來陳述科學證據，既不能過度簡化，也要避免過多的專業術語。風險事件產生的漣漪效應（Ripple Effects），會由受影響的個人逐步擴大至社區、專家團體、利益團體，最終演變為重大的社會議題。[7]
公眾參與決策是現代治理理論的重要內容
公眾參與決策源于上世紀70年代，它有助于改變傳統的“強國家、弱社會”狀況，使國家與社會的相互塑造成為可能，并通過構建國家與社會之間的互動網絡，推動實現公共政策制訂中的縱橫協調。
治理理論的興起更深入拓展了國家與社會關系的分析架構。治理概念的提出意味著政府組織已經不是唯一的決策主體，在治理過程中，傳統的單一的自上而下的統治模式，轉變為注重上下互動、縱向合作及相互溝通協商的多元模式。顯然，合理的公共決策程序應保證公平地、充分地聽取各種聲音即各種利益共同體的聲音，并在此基礎上做出最合理的選擇。合理的公共政策制定程序不一定能保證最后的政策是“最好的”，但至少是“較好的”，因為程序是合理的、公平的。
國外學者進一步提出了“科技民主”理念，認為承擔社會整體風險責任的主體并非僅是專家，而是全體社會，因此科技的發展應符合社會分配的正義性、政治決策的正當性和社會秩序的安定性要求。“科技民主”理念打破了“專家”與“普通大眾”之間的界限，提倡專家的意見只是社會總體決策的參考，公眾應當具有參與科技決策的權利，這也為新型科技決策范式的興起奠定了理論基礎[8]。
公眾參與科技決策的路徑
在新型科技決策過程中，公眾應如何有效參與呢？在西方發達國家，科技評估（technology assessment）及前瞻（foresight）常被用于突破創新瓶頸并指引相關政府部門、企業、學界、公民與消費者的行動，致力于納入利益相關者以闡述整體社會需要（societal needs）。歐盟第六期和第七期的框架計劃以及“地平線2020計劃（Horizon 2020）”中的“科學與社會、科學為社會（Science with and for Society）”關鍵任務目標中均強調研究人員、學術界、工業界（包括中小企業）、民間社會組織以及公眾共同設定可能的未來“負責任的研究與創新”活動的發展情景，以及這些活動如何通過科學和社會被感知。
除了強調公眾參與以及風險溝通、風險感知的重要性，歐盟亦表示科技評估應納入多元性、多層次性、多樣性的專業知識與內涵（diversity of expertise），這涵蓋了兩種層次，第一種為擴大化與多元化風險評估領域，即風險評估不應僅僅是科學審查，更應包含社會、經濟、性別、環境、法律、文化等各個層面，以完整評估科技爭議衍生的一系列社會影響；第二種為擴大化及多元化風險評估的專業知識以及參與者，也就是在民主化與透明公開的原則下，評估委員會應包含技術官僚、業界專家、持批判與不同意見的反對專家（against-expert），并且納入“常民知識（lay knowledge）”以及“本地知識（local knowledge）”，以突破或補充科學風險評估。在此背景下，歐盟不僅要反思過去，進一步了解其面臨的不穩定性和風險，還要提供機會，積極促進建立更具包容性、創新性和反思性的社會，從而加強專家、決策者和公眾對于“負責任的研究與創新”的理解、吸收與傳播。
盡管人們希望在公共政策的制定過程中可以做到“沒有人是局外人”，但新興科技發展具有高度專業性，必須具有特定資格條件才有參與決策的可能，因此擴大公眾參與科技決策目前仍處于小規模的實驗階段。在科技與民主的對話中，科技講求速度，民主要有溫度，接地氣的創新政策就應該結合二者訴求，提高科學技術發展的民主含量，打造兼具速度與溫度的政策。在將科技視作國之利器的大背景下，政府更應重視建立健全公眾參與科技決策和風險溝通的機制，通過社會學習（social learning）以及開放與民主的社會對話，調和科技決策與社會爭議，重塑政府、專家學者、公民團體之間的信任，建構伙伴關系，以應對全球化風險與科技不確定所造成的潛在影響[9]。
“以人為中心”是新興科技治理的重要趨勢
每年Gartner公司發布的技術成熟度曲線（Hype Cycle）都是科技產業界的風向標。2020年，Gartner發布了10大科技趨勢的預測（Gartner Top 10 Strategic Technology Trends for 2020），指出以人為中心的智能空間（people-centric smart spaces）是用來組織Gartner2020年重要戰略科技發展趨勢并評估其帶來的主要影響的核心結構。智能空間是一個人與科技系統能夠在日益開放、互聯、協調且智能的生態中進行交互的物理空間。人、流程、服務及物等多項元素在智能空間匯聚，創造出沉浸度、交互性和自動化程度更高的體驗。Gartner認為，人將是智能空間的核心，應將以人為核心逐步外延到設備、工具、應用、邊緣計算等領域。
“以人為中心”揭示了科技風險治理變革的要求，開放性、透明化和強化溝通的方式應被帶入新的決策范式之中，以取得社會信任和強化決策正當性。在科學技術尚未成熟的早期發展階段，受制于知識復雜性與不確定性，專家學者對于科技風險的評估持有不同的看法，面臨知識局限性的問題。與此同時，公眾參與科技評價與決策的治理模式逐漸受到重視，其目的不僅在于降低公眾對“專家統治”在科技決策方面的反對聲音、提升決策正當性；更重要的是，公眾對于自身所處的社會脈絡所具備的敏感度與知識在很大程度上能彌補專家知識體系中的不足，從而讓科技研發與創新走向民主治理的程序。
基于以上分析，我們認為，在推動科技發展過程中，一方面要提高公眾的科學素養，激發公眾參與或支持科技事業發展的熱情，另一方面要通過“負責任的創新政策”，引導新興科技向更全面的層次發展，以保障科技發展在整體實現過程中能夠與人的全面發展更好地結合起來，從而創造出更大的發展空間。
【本文作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院教授；本文系國家自然科學基金面上項目“不確定性視角下我國早期階段風險投資行為研究”（項目編號：71573174）階段性成果】
注釋
[1]《埃森哲技術展望2020：企業如何破解技術沖突困局》，https://www.accenture.cn/cn-zh/insights/technology/technology-trends-2020，2020年2月12日更新。
[2]談毅：《面向公共決策的技術評價范式與演變過程》，《公共管理學報》，2005年第1期，第29—36+92頁。
[3]【英】安東尼·吉登斯著、田禾譯：《現代性的后果》，南京：譯林出版社，2000年版，第17—18頁。
[4]Wynne B. Technology, risk and participation: On the social treatment of uncertainty[J]. Society, technology and risk assessment, 1980: 173-208.
[5]Renn O, Graham P. Risk governance: Towards an integrative approach White Paper. Geneva: International Risk Governance Council[J]. 2005: 1-157.
[6]World Health Organization. Radiation, Environmental Health, World Health Organization. Establishing a dialogue on risks from electromagnetic fields[M]. World Health Organization, 2002: 1-41.
[7]Slovic P E. The perception of risk[M]. Earthscan publications, 2000: 280-285.
[8]Hennen L. Why do we still need participatory technology assessment?[J]. Poiesis & Praxis, 2012, 9(1-2): 27-41.
[9]周桂田：《全球化風險挑戰下發展型國家之治理創新—以臺灣公民知識監督決策為分析》，《政治與社會哲學評論》，2013年第44期，第65—148頁。
責編：羅 婷 / 臧雪文
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