摘 要:當前我國面臨復雜的國內外形勢，國民經濟亟需實現向“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局轉變，而這一轉變離不開“放管服”改革的深入推進。“放管服”改革作為轉變政府職能、優化營商環境的重要舉措，在激發市場活力方面已經顯現明顯成效。在下一步的改革實踐中，應著力通過改革適應宏觀形勢變化、激發市場主體活力、提高民眾辦事便利度、增強社會創新活力。

關鍵詞:“放管服”改革 企業競爭力 民眾便利度 市場活力

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

020年8月24日，習近平總書記在主持召開經濟社會領域專家座談會時，提出要“以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局”，“推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。這既為我國克服貿易保護主義和新冠肺炎疫情影響等不利因素，實現國民經濟的快速回暖注入了“強心劑”，也為我國應對百年未有之大變局，實現中華民族的偉大復興錨定了“方向標”。要形成“以國內大循環為主體”的新發展格局，就必須進一步激發市場活力，充分挖掘國內需求，這也給“放管服”改革提出了新問題和新要求。

適應宏觀形勢變化

我們應清醒地認識到，雖然全球化是趨勢，但這并不意味著各國在核心利益上的“隔閡”不再存在。除逐漸抬頭的貿易保護主義外，當前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，這無疑也再一次給全球化生產網絡帶來了沉重打擊。上述兩方面原因使得我國國民經濟的國際循環通道受到阻滯，從而需要重新審視和調整出口導向型經濟在國民經濟格局中的地位和作用。相比其他兩駕“馬車”，出口對于國民經濟增長的驅動力不夠穩定，甚至有時會“背道而馳”。據國家統計局數據，自2010年以來的10年里，“貨物和服務凈出口”對國內生產總值增長的貢獻率呈現出較大波動趨勢，甚至在半數以上（6年）的時間里這一數值都是負數。

從上述宏觀背景可以看出，習近平總書記提出的“以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局”重要論斷正當其時。為應對國內國際經濟形勢變化，我國應繼續深化“放管服”改革，著力從以下兩方面尋求突破：

第一，繼續挖掘國內市場潛力，完成向國內循環為主體的轉變。要推動國民經濟發展格局向“以國內大循環為主體”轉變，我國必須擺脫以往對于出口導向型經濟的過分依賴，充分挖掘國內市場的潛力。而要做到這一點，就必須為保證國內經濟循環通道的暢通掃清障礙。應繼續深化商事制度、財稅體制、醫療教育及戶籍政策等領域改革，努力為國民經濟的內部循環營造良好環境。從“放”的角度看，應通過“行政審批改革”等措施進一步簡政放權，將政府不該管、不能管的事項交給市場和社會；從“管”的維度看，努力推廣“綜合行政執法改革”等改革措施以規范執法過程，既給企業留足空間，也幫企業守住底線；從“服”的角度來看，貫徹落實“一網一門一次”改革等做法，在政務服務的利企便民轉型方面下足功夫。通過以上措施充分激活企業活力，營造出公平有序的市場運行環境，提高民眾消費能力和消費熱情，為我國國民經濟發展格局向“以國內大循環為主體”轉變奠定堅實基礎。

第二，進一步改善國際營商環境，實現國內國際雙循環相互促進。盡管外部環境的變化使得出口對我國國民經濟增長的貢獻呈現出較大波動，但這并不意味著我們要放棄經濟格局中的外向型部分。客觀來看，作為“三駕馬車”之一，出口仍是并將長期是我國經濟增長的主要驅動力之一，我們仍需通過“一帶一路”等良性合作機制同世界各國進行貿易往來。在“走出去”方面，應積極通過“放管服”改革來推動相關產業轉型升級，增強相關產品的國際競爭力，逐步向全球價值鏈分工的上游攀升；在“引進來”方面，應深入探索新一輪“放管服”改革的措施，努力實現營商環境的持續優化。

激發市場主體活力

企業是最重要的市場主體，是國民經濟的“細胞”，其生產和經營狀況決定著國民經濟發展的走向。要繼續激發企業經營活力，應進一步做好以下幾點：

第一，全面營造新型政商關系。2016年全國“兩會”期間，習近平總書記首次提出了要構建“親”“清”新型政商關系。習近平總書記解釋道：“所謂‘親’，就是要坦蕩真誠同民營企業接觸交往，特別是在民營企業遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難。所謂‘清’，就是同民營企業家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易。”為營造這一新型政商關系，我國政府應繼續推動“放管服”改革。在“放”方面，應通過“行政審批改革”等措施來降低企業生產經營活動所負擔的行政成本；在“管”方面，應強化柔性管理、人性化管理；在“服”方面，深入推進“一網一門一次”和數字政府建設等改革措施，切實解決以往“門難進、臉難看、事難辦”等困擾企業的“老大難”問題，拉近政企之間的距離。

第二，減少企業市場經營障礙。企業自登記注冊起，便要長期與政府各個部門打交道，辦理與市場準入、環保評估及安全生產等多個環節相關的手續，但經常因為政府辦事流程繁瑣、效率不高而錯失發展機遇。為此，我國政府應深入推廣“多證合一”“證照分離”等措施，著力解決這一問題，減少企業生產經營過程中面臨的阻礙。除正常的市場競爭外，企業的生產經營過程中還面臨著各種不確定性因素帶來的諸多壓力，針對這一情況，我國政府也應努力通過“放管服”改革來為企業“排憂解難”。新冠肺炎疫情對我國經濟帶來沖擊，企業經營受到影響。今年的政府工作報告指出：“深化‘放管服’改革。在常態化疫情防控下，要調整措施、簡化手續，促進全面復工復產、復市復業。”要想進一步消除企業在疫情防控常態化下的經營障礙，就必須貫徹落實上述舉措。

第三，增強企業自主治理能力。增強企業的自主治理能力既是企業提高市場競爭力的結果，也是市場經濟的內在要求。事實上，企業作為最為活躍的市場主體，具有較強的自主治理意識和能力，同時作為最為廣泛的市場主體，企業自主治理的重要性不容忽視。我國應通過“放管服”改革收回以往伸得過長、伸得過多的“手”，給企業留出足夠的自主治理空間，敢用、善用企業的自主治理。應積極推廣地方政府在增強企業自主治理能力過程中的有效做法。比如，江西省允許部分企業自主環保驗收，重慶市推行企業名稱自主申報登記，山東省開展企業技能人才自主評價等。只有通過“放管服”改革進一步肯定企業的自主治理能力，并使其發揮重要作用，企業才能逐漸建立良性的自主治理機制。

提高民眾辦事便利度

“放管服”改革的“服”就是“優化服務”，提高服務質量。而如何有效地服務于人民，實現服務便民化則是重要內容之一。“便民化”就是要一切以人民群眾利益為中心，從而設計體制變革、機制運行、技術手段應用等內容。具體說來，就是“充分運用信息化技術，構建基于政府層面的行政審批供應鏈系統，實現審批業務集成、審批數據集成、政務服務集成。由集中審批到集成服務，體現了行政審批制度改革的自然演進，也是政務服務中心自身作用和價值實現的主動作為的過程，它對促進政府職能轉變、推進行政體制改革以及建設人民滿意的服務型政府都有著顯著作用。”[1]為此，人民滿意，即“便民化”已經成為衡量深化“放管服”改革成效的重要標準之一。要繼續通過“放管服”改革提高民眾辦事便利度，就必須做好以下幾點：

第一，繼續推動證件辦理便捷化。我國政府應繼續積極探索“不見面審批”“馬上辦網上辦一次辦”“一枚印章管審批”“一門式一網式”等行之有效的措施辦法，以方便企業和群眾辦事創業、有效降低制度性交易成本，加快轉變政府職能和工作作風，提升政府治理能力和水平。[2]具體而言，各相關部門應從戶籍制度、交通管理、教育醫療等領域繼續探索“一證通行”“異地辦理”“線上辦理”等做法，方便人民群眾辦理各種證件，激發民眾的創業創新動力。

第二，建立多種利益訴求表達機制。“放管服”改革不僅表現在直接為民眾提供便捷的辦事通道上，還表現為各地各級政府與民眾之間建立起密切關系。應進一步探索干群之間的溝通渠道，為民眾建立多種利益訴求表達機制。比如，通過繼續完善12345政府便民服務中心等做法，努力做到讓民眾足不出戶，就可以咨詢各種問題、提出訴求，并得到及時反饋和解決。各級黨政干部應牢固樹立以人民為中心的發展思想，把老百姓滿意不滿意作為衡量工作成效的標準，謹記“群眾利益無小事”，加快整合型平臺系統的升級工作，全面提升智能化水平，切實解決群眾的操心事、煩心事和揪心事。概括起來，一方面通過“放管服”改革優化營商環境、促進國民經濟持續健康發展；另一方面也應著力改善民生、方便群眾、促進社會和諧，不斷滿足廣大人民群眾對美好生活的需要。[3]

增強社會創新活力

黨的十八大以來，“大眾創業、萬眾創新”作為國家戰略，在全國范圍內掀起了一股創業創新的風潮。從中央到地方政府陸續出臺一系列優惠政策支持創業創新。要使得“放管服”改革繼續深入激發社會創新活力，各級政府還應著力解決以下幾點問題：

第一，繼續增加就業機會。要想創造更多的就業崗位，“放管服”改革應“堅持市場主導，搞活雙創主體”，并且注重發揮市場對配置資源的決定性作用。在具體措施上，應注重結合科技、教育和國有企業等改革，以放開市場、放活主體為目的，通過環境營造、制度設計、平臺搭建等方式，聚焦新興產業和創新型初創企業，努力增加就業機會，培育全社會創新創業的內生動力。

第二，高效推動產業轉型升級。數字時代的到來使得“數字化轉型”幾乎成為每個企業都亟需面對和解決的命題，新冠肺炎疫情的蔓延更使得各個企業不得不縮短完成這一轉型的進程，以線上收入彌補線下損失。雖然“數字化轉型”具有“乘數效應”，能夠使得企業獲得更高的效益，但這種轉型卻具備較高的門檻，能不能轉、能否轉得好是困擾中小微企業的問題。為解決中小微企業“數字化轉型”面臨的實際困難，各級政府應繼續深化“放管服”改革，并著重突出“服”這一點。2020年5月，國家發展改革委聯合17個部門和145家單位共同啟動了“數字化轉型伙伴行動（2020）”，緊密圍繞解決中小微企業“不會轉、不能轉、不敢轉”問題。各級政府應繼續實施類似的技術幫扶和稅收優惠等政策，幫助企業完成轉型升級，提高企業的改革創新能力，鼓勵企業攻克核心技術難題，向全球生產供應鏈的頂端邁進。

第三，大力減少政府對市場干預。優化營商環境就是要以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創新體制機制、強化協同聯動、完善法治保障，對標國際先進水平，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境。而要做到這一點，我國仍需通過“放管服”改革來最大限度減少政府對市場資源的直接配置，減少政府對市場活動的直接干預，著力提升政務服務能力和水平，切實降低制度性交易成本，更大程度激發市場活力和社會創造力，增強發展動力。

第四，持續完善各部門間協同互聯機制。要想讓“放管服”改革持續發力，不僅要注重以解決民眾需求為目標的集約化審批流程重構，還要把著力點放到加強系統集成、協同高效的機制優化上來，真正建立起審管一體化的聯動機制、管服一體化的協同機制，并形成一批不可逆而可復制的改革成果。

結語

當前我國面臨復雜的國內外形勢，國民經濟亟需實現向“以國內大循環為主體”新發展格局的轉變。習近平總書記強調，要“以深化改革激發新發展活力”。隨著我國邁入新發展階段，改革也面臨新的任務，必須拿出更大的勇氣、更多的舉措破除深層次體制機制障礙，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。我國“放管服”改革仍然在路上，我們仍有需要進一步完善的地方。為此，持續強化行政審批制度改革的“市場化”“社會化”“法治化”“標準化”“精準化”“便民化”，既是“放管服”改革的發展趨勢，也是其必然要求。[4]除此之外，還應該注重要把制度優勢轉化為治理效能，助推新時代我國政府治理體系與治理能力現代化。[5]只有不斷深化改革，才能進一步利企便民，激發社會創新的活力，并持續釋放出更大的市場創新能量。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授；中國人民大學公共管理學院博士研究生門理想對本文亦有貢獻】

注釋

[1]艾琳、王剛、張衛清：《由集中審批到集成服務——行政審批制度改革的路徑選擇與政務服務中心的發展趨勢》，《中國行政管理》，2013第4期，第15-19頁。

[2]《中辦國辦印發意見 部署深入推進審批服務便民化》，中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2018-05/23/content_5293042.htm，2018年5月23日更新。

[3]莊嘉聲：《深化“放管服”改革 激發市場主體活力——學習6.25全國電視電話會議精神的體會》，《中國行政管理》，2019年第7期，第11-14頁。

[4]王叢虎、門鈺璐：《“放管服”視角下的行政審批制度改革》，《理論探索》，2019年第1期，第91-96頁。

[5]彭云、王佃利：《機制改革視角下我國“放管服”改革進展及梗阻分析——基于七省市“放管服”改革的調查》，《東岳論叢》，2020第1期，第125-133頁。

責編：司文君 / 臧雪文

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