摘 要:加大新型基礎設施建設是中國在經(jīng)濟新常態(tài)背景下推動供給側結構性改革、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的重要舉措。新型基礎設施建設實踐中容易出現(xiàn)財政擠出效應加劇、社會資本參與渠道受阻、提升運營效能難度大、建設范圍過度延伸等問題。建議注重使用率，令新型基礎設施建設與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應；加快推動形成中國標準，以強化中國在國際標準制定上的話語權；增強新型基礎設施建設的配套性。

關鍵詞:新型基礎設施建設 產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化 資源配置

【中圖分類號】F283 【文獻標識碼】A

在全球化受阻、中國供需關系面臨結構性失衡的形勢下，推動以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為工作重點的供給側結構性改革勢在必行。新型基礎設施具有推動信息數(shù)字化、打造5G技術應用場景等基本功能，主要包括5G基建、特高壓、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁等領域。新基建投資影響需求，其發(fā)展需與供給側結構性改革相適應。

新基建在產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化中的作用

加大新基建投資有助于在產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化中協(xié)調好三對關系。

一是供給結構優(yōu)化與消費結構升級相適應。目前中國經(jīng)濟增長已進入“劉易斯拐點”，生產(chǎn)成本上升，資本對勞動力的替代效應增強。工業(yè)化與信息化融合發(fā)展可以優(yōu)化生產(chǎn)函數(shù)，提升生產(chǎn)要素配置效率，改善生產(chǎn)條件，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能。如5G基礎設施、特高壓、大數(shù)據(jù)中心等是大規(guī)模使用5G技術的必要條件，關系經(jīng)濟發(fā)展模式轉型；工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能使工業(yè)制造智能化，其建設關乎制造業(yè)產(chǎn)業(yè)體系重構；物聯(lián)網(wǎng)將“鐵公基”等物理基礎設施與信息基礎設施聯(lián)通，使電網(wǎng)和交通網(wǎng)智能化，其建設關乎經(jīng)濟發(fā)展能否適應信息時代發(fā)展的問題。

2018年中共中央、國務院發(fā)布的《關于完善促進消費體制機制 進一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見》明確提出，消費升級的總體目標包括“消費生產(chǎn)循環(huán)更加順暢”“消費結構明顯優(yōu)化”“消費環(huán)境更加安全放心”。5G技術對智能制造的有力支撐有助于滿足城鄉(xiāng)居民多樣化的消費需求；5G技術應用場景拓展為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了新的契機；5G技術所引導的技術革命將催生大量新產(chǎn)品，有助于提高居民消費率。概括而論，新基建是統(tǒng)籌需求引領、推進供給側結構性改革的關鍵而有效的抓手。

二是基礎設施建設與固定資產(chǎn)投資互融。“穩(wěn)投資”要求切實增加有效投資，補齊產(chǎn)業(yè)短板。“鐵公基”式的基礎設施建設投資拉動效應邊際遞減的主要原因，一方面在于鋼鐵、水泥、建材等行業(yè)產(chǎn)能過剩；另一方面源于房地產(chǎn)投資對固定資產(chǎn)投資產(chǎn)生擠出效應，資金難以進入實體經(jīng)濟。由于缺乏核心技術，中國產(chǎn)業(yè)體系長期面臨的價值鏈低端鎖定風險并未完全消除。

要加大對已經(jīng)突破技術瓶頸、具有絕對競爭優(yōu)勢和戰(zhàn)略性影響的領域的投入力度，通過新建、改建、擴建的方式加快設備更新，帶動固定資產(chǎn)投資，從而形成新的生產(chǎn)力。資金直接作用于生產(chǎn)函數(shù)，推動函數(shù)更替與生產(chǎn)條件改善，既可抑制基建投資所產(chǎn)生的擠出效應，又有助于化解產(chǎn)能過剩。中國在5G技術、特高壓、高速鐵路等技術領域已具有明顯的國際領先優(yōu)勢，在標準制定上搶占了技術制高點。例如，華為已成為世界上擁有5G標準核心專利數(shù)量最多、對5G標準建設貢獻最大的企業(yè)，中國已經(jīng)成為世界5G標準制定的引領者之一；我國完全掌握了特高壓設備制造的核心技術，特高壓交直流設備國產(chǎn)化率已超過90%，中國的特高壓交流輸電標準電壓已被推薦為國際標準電壓；中國已系統(tǒng)掌握了涵蓋設計施工、裝備制造、系統(tǒng)集成、運營管理等高速鐵路成套技術，構建了具有自主知識產(chǎn)權和世界先進水平的高速鐵路技術體系，成為了世界上高速鐵路運營里程最長、運營速度最高、在建規(guī)模最大的國家。

三是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。區(qū)域間發(fā)展不平衡、生產(chǎn)要素稟賦相對差異較大是中國經(jīng)濟的基本特征。這導致區(qū)域間資源配置矛盾突出，如電力能源富集于西部地區(qū)，但電力負荷集中于東部地區(qū)；基礎設施投入結構性矛盾加劇，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基礎設施建設投資效率相對較低，基礎設施投資向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)回流效應明顯；市場分割嚴重致使區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結構趨同，生產(chǎn)要素流動不暢導致基礎設施建設與固定資產(chǎn)投資低水平重復。

特高壓“五交八直”線路布局聯(lián)通東西部，既可緩解長期阻礙西部地區(qū)發(fā)展的“窩電”現(xiàn)象，提升基礎設施投資效率，又能解決東部地區(qū)電力供應緊張難題；5G試點城市重點布局東部地區(qū)，梯度推進城市升級為智慧城市，為信息資源充分發(fā)揮生產(chǎn)要素作用以推動經(jīng)濟轉型升級創(chuàng)造了必要條件。2018年中共中央、國務院發(fā)布的《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》提出“建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式”。這進一步解決了因區(qū)域發(fā)展不平衡不充分而產(chǎn)生的無序開發(fā)與惡性競爭等問題。

新基建中易出現(xiàn)的問題

基礎設施建設的組織管理必須解決由誰投資、由誰建設、建設什么、如何建設等四個關鍵問題，這與投資來源、建設模式、運營方式、投資范圍等四個具體事項關聯(lián)密切，實踐中易出現(xiàn)以下現(xiàn)象。

第一，財政擠出效應加劇。2019年中共中央辦公廳、國務院印發(fā)的《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》規(guī)定，“充分發(fā)揮專項債券作用，支持有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項目”。發(fā)行地方政府專項債券是部分新基建資金的主要來源。一定時期內金融市場的融資能力是有限的，由于地方政府專項債券具有投資風險相對較小、收益相對穩(wěn)定的優(yōu)勢，在經(jīng)濟進入新常態(tài)的背景下容易形成投資偏好，擠占民間固定資產(chǎn)投資；由于地方政府專項債券容易推升私人部門融資成本，從而加劇中小企業(yè)所面臨的融資難、融資貴問題。

此外，政府直接投資過度容易抑制市場機制在資源配置中發(fā)揮作用，增加市場失靈風險。中央曾多次強調要厘清政府和市場的邊界，通過投資決策、債券發(fā)行、專項債與市場化融資相結合的融資方式等環(huán)節(jié)予以政策調控，保障市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。然而，針對有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項目融資，還有待在理論和實踐中進一步明晰劃分政府和市場邊界的標準。

第二，社會資本參與渠道受阻。黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。在新基建領域，2015年國務院辦公廳發(fā)布《關于加快電動汽車充電基礎設施建設的指導意見》，明確提出“通過PPP等方式，為社會資本參與充電基礎設施建設運營創(chuàng)造條件”?，F(xiàn)如今，PPP模式已經(jīng)成為推進新基建的重要途經(jīng)。

然而，實踐中仍存在不少問題，其中包括因社會資本參與項目生成不足，以致對決策風險分擔缺乏共識；民營企業(yè)因信貸擔保融資薄弱而難以參與，導致地方政府與國有企業(yè)合作多，與民營資本合作少；部分地方政府借PPP模式變相舉債，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式將社會資本投資異化，使社會資本難以發(fā)揮提高運營效率的作用。

第三，提升運營效能難度大。實踐中新型基礎設施建設與使用之間已經(jīng)出現(xiàn)了一些矛盾，如高速鐵路建設成本相對較高，由于只能客運不能貨運、在人口規(guī)模偏小的區(qū)域客流偏小，以致部分線路已出現(xiàn)盈利能力不足、運營虧損、資產(chǎn)負債率上升等問題。地方政府償債能力因此被削弱，金融風險也隨之加大。

因必需的智能裝備、自動控制、工業(yè)網(wǎng)絡協(xié)議等關鍵設備自給率偏低，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設對技術標準體系的主導能力偏弱。而中國工業(yè)企業(yè)技術水平參差不齊，加之工業(yè)數(shù)據(jù)采集能力薄弱，使得提升技術標準體系在中國產(chǎn)業(yè)環(huán)境中的適用性存在一定問題。設備入網(wǎng)標準偏低會損害網(wǎng)絡的智能化水平；偏高又會導致入網(wǎng)設備數(shù)量偏少，并且使得一些正在使用，但達不到入網(wǎng)標準的設備面臨被淘汰的風險。

第四，新基建范圍過度延伸。新型基礎設施主要包括三類：一是以數(shù)據(jù)采集、傳輸、處理為主要功能，并實現(xiàn)信息數(shù)字化的基礎設施，俗稱數(shù)字基建，如5G網(wǎng)絡、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等；二是為支持信息數(shù)字化應用，以設置5G應用場景為主要功能的基礎設施，如人工智能、智慧城市、智能電網(wǎng)等；第三類是為信息數(shù)字化提供基本條件的基礎設施，如特高壓。

新基建的首要功能在于強化支持信息數(shù)字化建設，而非加強基礎設施承載能力。新型基礎設施建設需要防止建設范圍向傳統(tǒng)基礎設施建設過度延伸，防止新基建退變?yōu)槔匣?。實踐中存在兩種過度延伸的表現(xiàn)：一是重建設，輕使用。新型基礎設施建設僅發(fā)揮出傳統(tǒng)基礎設施建設的效果。二是重新建，輕改造。新建的一批新型基礎設施雖能達到數(shù)據(jù)賦能目的，但投入的時間、用地、資金相對較多，部分基礎設施通過改造升級有時可以產(chǎn)生同樣的效果，而且節(jié)約社會成本。

此外，還易于出現(xiàn)建設領域向高盈利領域過度延伸的趨向?；诜揽氐胤秸畟鶆诊L險的需要，中央要求“專項債券必須用于有一定收益的重大項目，融資規(guī)模要保持與項目收益相平衡”，新基建因此必須適度考慮項目的盈利能力。然而，準公共產(chǎn)品是基礎設施的屬性特征之一，不宜以獲取利潤為首要目標。這種過度延伸的趨向容易損害新型基礎設施應具備的準公共性，為此中央同時強調政府融資主要應以“難以商業(yè)化合規(guī)融資”的項目為對象。

對策建議

以信息化帶動工業(yè)化是中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展所選擇的基本路徑，而區(qū)域發(fā)展不平衡是中國經(jīng)濟的基本特點。東部部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)工業(yè)化水平發(fā)展已步入后工業(yè)化階段，中西部大部分地區(qū)則尚處于工業(yè)化中期?；诋a(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化與區(qū)域協(xié)調發(fā)展目標審視新基建，結合中國國情提出以下三個對策建議。

第一，新基建應與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，注重新型基礎設施使用率。只有信息數(shù)字化融入工業(yè)體系，區(qū)域生產(chǎn)要素結構隨工業(yè)體系數(shù)字化改造進行調整，新型基礎設施才具備發(fā)揮作用的必要條件。因此，新基建立項應充分考慮經(jīng)濟空間特點，不宜全面啟動。有條件的區(qū)域先行快上，條件不足的地方結合工業(yè)基礎適度參與。

第二，新基建應加快推動形成中國標準。強化中國在國際標準制定上的話語權，這是促進技術優(yōu)勢和市場優(yōu)勢轉化為絕對競爭優(yōu)勢的關鍵舉措。新基建首要的時代價值在于推動供給側結構性改革。因此，應統(tǒng)籌相關產(chǎn)能增長和市場開拓，推進產(chǎn)業(yè)關鍵共性技術研發(fā)。

第三，強化新基建的配套性。能源供應充分是經(jīng)濟系統(tǒng)運行的必要條件，特高壓智能電網(wǎng)建設對新型基礎設施運行具有不可忽視的作用。此外，實現(xiàn)信息數(shù)字化還需要完善數(shù)據(jù)治理制度。目前數(shù)據(jù)采集、整理、勘誤、存儲、共享等制度規(guī)范尚不完善，相關制度配套滯后將會對新型基礎設施使用造成一定影響。

【本文作者為廣東省政府績效管理研究會副會長，華南理工大學公共管理學院教授；華南理工大學公共管理學院碩士研究生段子威對本文亦有貢獻】

責編：周素麗 / 臧雪文

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。