摘 要:電子官僚主義，與傳統官僚主義本質相同，都是脫離實際、脫離群眾、高高在上、漠視現實、唯我獨尊。只是，電子官僚主義借著加強信息化管理的名義，更加“名正言順”和隱秘，讓人更加難以察覺。遏制電子官僚主義，不能僅僅停留在道德批判上，而應當從其產生的組織邏輯來考察，揭示其背后的制度性和體制性根源。

關鍵詞:電子官僚主義 電子政務 層層加碼

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

“電子官僚主義”，是指披著“洋馬甲”的官僚主義，此種官僚主義借著電子化政務、信息化管理、網上辦理、臺賬管理等等名義和形式，在提高辦事效率的同時，也造成眾多的“數字鴻溝”“信息孤島”等“電子衙門”現象。

與封建官僚主義、文牘官僚主義一樣，電子官僚主義的本質仍然是脫離實際、脫離群眾、高高在上、漠視現實、唯我獨尊等。但與傳統官僚主義有所不同，電子官僚主義借著加強信息化管理的名義，更加“名正言順”和隱秘，人們更加難以察覺。

電子官僚主義與電子形式主義，同傳統官僚主義與傳統形式主義一樣，也是一對“孿生怪胎”，正是形式眾多的電子官僚主義，催生了花樣繁多的電子形式主義。其實，當前在基層出現的大量形式主義，正是電子化的形式主義。

為什么中央明確反對、學界不斷批判、基層反映強烈的各種官僚主義和形式主義，在新的歷史時期，不斷換上“新馬甲”而一再大量出現，甚至有愈演愈烈之勢？這恐怕不是僅用個別干部的作風素質問題所能解釋的。

那么，電子官僚主義的病根在哪里呢？從電子官僚主義產生的組織邏輯來考察，也許更能夠揭示其背后的制度性和體制性根源。

組織行為：電子官僚主義的強制影響

如果說傳統官僚主義更多的是制度約束下的個人行為，那么電子官僚主義更多的是制度約束下的組織行為，這是兩者區別的關鍵性制度特征。也就是說，電子官僚主義是通過組織決定、組織文件、組織層級、組織程序等組織渠道“正式”下發的，并不是個別領導的口頭指示和命令。如上級組織或部門要求下級組織或部門建立各種各樣的電子臺賬、電子表格、電子匯總、電子反饋等，都是通過正式的組織文件和組織程序下發和要求的。這就體現了電子官僚主義的“正式性”和“合法性”，并具有以下強制性影響力：

一是正式性。上級組織憑借其權力地位和組織層級，對下級組織下發文件要求，具有組織上的合法性，下級組織必須無條件執行和落實。二是隱秘性。電子官僚主義隱藏在組織的正式文件和正式組織程序之中，下級組織和干部難以發現，也就更加難以抗拒。三是組織成本。建立各種工作臺賬，需要一定的電子軟件和APP的技術支持，而開發各種電子軟件的成本，是通過組織經費加以支付的，成本再高、填寫再復雜的工作軟件，也似乎與個人行為無關，電子官僚主義更趨于“無人負責”。四是影響力下傳。縣級政府要求鄉鎮政府、鄉鎮政府要求村社組織，一級要求一級，層層建立工作臺賬，各個部門也要求建立相應的專業臺賬，于是基層政府和村社組織，往往會建立幾十個工作臺賬。其技術成本和人力成本，自然也通過各級組織的經費自行支付。

由于上述的電子官僚主義是一種正式的組織行為，是通過文件一層一層下傳和要求的，至于是否脫離實際、脫離群眾，是否提高了辦事效率，是否有助于各級的實際工作，是否優化了公共服務，似乎沒有多少人來負責，也沒有多少人過問。這便是電子官僚主義雖然造成了巨大的體制空轉和資源空耗，但總能潛滋暗長、甚至愈演愈烈的制度性根源。那么，為什么各級組織會選擇各式各樣的電子官僚主義呢？

組織業績：電子官僚主義的華麗口實

這些年傳統的官僚主義，如大權獨攬、自我膨脹、官氣十足等個人官僚主義，在一定程度上有所減少，但為官不為、不敢擔當、不切實際、遇事應付等官僚主義卻在暗中蔓延。其中最隱蔽、最容易，也有很好借口的官僚主義，便是借著加強管理、嚴格管理的“華麗口實”，而不斷強化的各種電子官僚主義。具體表現在以下方面：

一是加強部門權力。一定的部門有一定的權力和職責，一些部門抱著“有為才有權”的思想，把自身部門的權力“用足用飽”，不斷要求下級組織上報本部門負責的數字和臺賬。二是提升部門業績。不管下級組織上報的數據是怎么來的，是否真實準確，只要本部門所管任務和項目的材料越多、數據越多，在上級組織檢查本部門時，就會顯得本部門做了更多的工作，完成了更多的任務，取得了更大的“業績”。三是應付部門業務。有些部門所謂的“加強管理”，其實只是加強了“材料上報”和“數據上報”，至于下級組織的工作實際做得怎樣，本部門并不深入基層展開實際調研和群眾訪談。其實，這是典型的得過且過、應付差事的官僚主義表現，只不過借著“管理電子化”而得以隱藏。

組織任務：電子官僚主義的工作機制

正是借著政務電子化、管理電子化的通道，各種官僚主義實現了“華麗轉身”。電子官僚主義既“名正言順”，又“省時省力”：官僚主義干部既用不著下鄉調研、走訪群眾，也用不著深入一線、親身考察，只需通過各式各樣的“電子化臺賬”，就可以坐在辦公室里完成本部門的組織任務。這便是各種電子官僚主義的“工作機制”，并日益成為“工作常規”：

一是通過召開會議（如縣級部門召集鄉鎮干部開會），傳達文件并簽定各種“項目責任書”。會議要求參會者電子簽到、照相留影，并要求參會者回到鄉鎮以后，及時召開本鄉鎮相關干部開會，傳達上級會議的精神和文件，同樣要求電子簽到、照相留痕并及時電子反饋本單位的會議紀要。筆者在調研中，一個中部地區鄉鎮書記反映，他一年之中參加了200多個會議。

二是項目責任書簽訂以后，縣級部門、鄉鎮政府、村級組織，都要建立相應項目、任務的工作臺賬，及時更新、反饋和上報各種材料和數據。筆者在西部某鄉鎮調研時，一個鄉鎮的精準扶貧工作，就有幾十個扶貧臺賬，因為縣級的組織部、宣傳部、統戰部、農業局、文教局、扶貧辦、維穩辦、衛生局、交通局、環保局等各個部門，都有各自的特色任務和項目的填報要求。

三是工作任務的檢查監督，也主要是臺賬材料和數據更新的檢查監督，一天一報、一周一報、一月一報、一季度一報、半年一報、一年一匯總，等等。筆者在各地調研中發現，每個鄉鎮和每個扶貧村，都有專人每天盯在電腦上，不斷地填報、附加、更新各種各樣的數據和照片資料。同時，扶貧村主要干部的手機上，都有眾多APP臺賬，也需要及時不斷地通過APP上報和更新本村的各種數據和材料，這還僅僅是精準扶貧一項工作的臺賬資料。而每個基層鄉鎮，除了精準扶貧工作以外，還有綜治維穩、防火防洪、交通安全、文化衛生、環境保護、撤村并居、房屋拆遷、土地整理、基層黨建、美麗鄉村、鄉村振興等，幾十項工作都需要建立電子臺賬和填報數據材料。

這便是我們在基層中，普遍可以看到的工作流程和“繁忙景象”。基層干部和辦公室人員，似乎都很忙碌，忙著開會、忙著念文件、忙著做臺賬、忙著填數據、忙著找資料，但上級領導親自參與的調研少了、本身業務工作的推進少了、深入群眾的民主評議和訪談少了。電子官僚主義不僅“名正言順”，而且似乎工作起來“很忙很投入”，看起來也“很漂亮”。

組織責任：電子官僚主義的追責機制

隨著電子官僚主義工作機制的盛行，其組織責任的追責機制，同樣也是電子官僚主義的行為邏輯。上級的組織和部門，既然已把各項工作和任務，通過電子官僚主義的方式布置和傳達給下級組織和部門，以后的組織責任便是各種各樣的檢查驗收和考核評比，這同樣是通過電子官僚主義的方式來完成的：

一是檢查本級組織的臺賬和數據（如縣級職能部門），看看各級下級組織（如各個鄉鎮和村社），是否按照規定的時間和要求，及時地上報了本鄉鎮的材料和數據。至于各個鄉鎮的材料和數據，是怎么得來的，是否準確真實，縣級組織和部門，一般情況下是很難加以逐一核實和檢查的。至于今天下發通知、明天就要上報數據的情況，更是無法檢查核實和審驗的。

二是上級組織到下級組織的檢查驗收。除了精準扶貧還經常走訪貧困戶家庭以外，大多數上級的檢查驗收，一般只有半天時間，只是到鄉鎮政府或村委會辦公室，看看墻上的圖片展覽，翻翻桌子上的各種紙質專題資料匯編（一個村會員辦公桌上就有幾十種這樣的資料匯編），再看看電腦里的各種臺賬和數據。一個鄉鎮政府，一年之中接待100到200個，各式各樣、各個層級、各個部門的檢查驗收組，基本的檢查流程也是翻看各種資料和臺賬。

三是責任的追查。由于幾十項、甚至幾百項的任務和項目，都有各自的電子材料和臺賬，如果一旦出了“問題”和“事故”，第一時間的黨紀政紀追責，也是沿著權力鏈和臺賬鏈向下追責。各個組織和部門，為什么會建立越來越復雜和繁瑣的資料和臺賬，也與越來越嚴厲的組織責任追查相關。本級部門（如縣級部門）的資料和臺賬越全面、完整和細微，就越能表明本部門盡責盡職和嚴于管理，本部門要承擔的事故責任可能就會越少。同時，責任往下級組織（如鄉鎮政府）追查，也是首先查看鄉鎮的資料和臺賬是否有遺漏、篡改和失真等情況，只要鄉鎮政府的臺賬出現任何紕漏和問題，“責任的板子”就會打在鄉鎮干部的頭上。這也是鄉鎮政府不管任務項目完成的怎樣，一定要把資料和臺賬做得完美無瑕的根源。同樣，鄉鎮政府要追查村委會的責任時，也是同樣的邏輯和流程。

這便是電子官僚主義的“隱秘邏輯”：項目任務上“層層加碼”，以便為本級組織留有政績和余地；項目責任上“層層追責”，以便減輕本級組織的責任和追查下級組織責任。而這一切都是在“加強管理”“創新管理”“信息化建設”等口號下隱秘推進的。這也是電子官僚主義更顯得“高大上”，從而更加難以察覺和遏制的制度性根源。

各種官僚主義，包括電子官僚主義，不管其換上什么華麗的“新馬甲”，固然與個別領導忘記了“領導就是服務”“為人民服務”的宗旨有關，但中共幾代領導人鍥而不舍地堅決反對“官僚主義”，官僚主義還能長期潛滋暗長、頑固不化，這就很難用個別干部的作風素質所能解釋。只有找到官僚主義的“總病根”，消除包攬一切的“全能管理”制度，減緩壓力型體制的體制壓力，激發基層自治的活力基礎，開放民主參與協同治理的制度通道，才能從制度上和體制上遏制各種官僚主義和形式主義。而這一切的逐漸實現，只有通過制度性的體制改革，從制度機制上消除權力高度集中，壯大社會自治基礎，提升民主治理水平，建構基層治理的現代化體系，才是切實可靠的長久治理之道。

【本文作者為中國社會科學院政治學研究所首席研究員】

責編：周素麗 / 蔡圣楠

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