【摘要】從美、墨、加三國區域合作的角度來看，“毒丸條款”對中國的直接影響較為有限，美國在短期內復制和推廣“毒丸”具有一定難度；從中長期視角出發，在全球經濟不確定性持續增加的背景下，“毒丸條款”的最終影響取決于中美雙方在全球、區域、雙邊多個層面的博弈結果。作為美國的戰略對手，中國理應重視其中出現的新變化，尤其需要從中長期視角出發，未雨綢繆，警惕和預防“毒丸條款”在美國其他貿易協定中的復制和擴散。

【關鍵詞】美墨加協定 “毒丸條款” 中美關系 【中圖分類號】F744 【中圖分類號】A

2020年7月1日，美國總統特朗普所謂的“有史以來規模最大、最公平、最平衡的貿易協定”——《美國—墨西哥—加拿大協定》（以下簡稱“美墨加協定”）正式生效。圍繞“美國優先”的基本思路，該協定不僅在原有《北美自由貿易協定》的基礎上進一步提高了原產地規則、知識產權、數字貿易、勞工、環境等方面的標準，而且在第32章中罕見地引入了極具排他性的“毒丸條款”。

雖然從經濟層面上看，“毒丸條款”在短期內對中國的直接影響較為有限，但鑒于“美墨加協定”被美國視為“21世紀貿易協定的新范本”，其加入“毒丸條款”的意圖和影響應該并不僅僅限于北美三國的區域層面。因此，作為“項莊（美國）舞劍”直指的戰略對手，中國理應重視這一新變化，尤其需要從中長期視角出發，未雨綢繆，警惕和預防“毒丸條款”在美國其他貿易協定中的復制和擴散。

“毒丸條款”：指向中國的舊招新用

2018年10月6日，美國商務部長威爾伯·羅斯接受路透社采訪時毫不避諱地將“美墨加協定”中新增的“與非市場國家的自由貿易協定”條款稱為“可能會被復制的毒丸”（“毒丸條款”因此得名），表示希望“通過增加貿易伙伴，以向中國施加開放市場壓力”。雖然“毒丸條款”的具體內容并不復雜，其本質也沒有跳脫出對所謂“市場經濟地位”區別對待的舊手段范疇；但是，在貿易協定中引入類似歧視性、排他性條款的行為的確較為罕見，可以說是美國針對中國設計的新工具。

從大歷史的視角來看，“毒丸條款”這種對非市場經濟體實施區別對待的做法是美國在經貿領域常用的手段，其思想源頭最早可以追溯至美國《1921年反傾銷法》和《1930年關稅法》中極具貿易保護主義色彩的反傾銷調查。

冷戰時期，為解決《關稅及貿易總協定》部分締約國轉變經濟發展模式導致的條款適用性問題，在1954—1955年的審查中，捷克斯洛伐克代表針對反傾銷調查補充“國營貿易國家”（state-trading countries）的特殊情況，首次正式提出了“非市場經濟國家”的概念，這一表述為美國財政部對計劃經濟國家的反傾銷立案和裁決提供了啟示和支持。1974年，美國國會通過《貿易改革法案》附屬法案《杰克遜—瓦尼克修正案》，禁止給予蘇聯、東歐等限制移民出境的國家以貿易方面的優惠。1988年，美國國會通過《綜合貿易與競爭法》，正式確立了有關非市場經濟國家的立法，賦予了商務部充分的自由裁量權——“在任何時間將任何國家列為非市場經濟國家”，“這一裁決將一直有效，直到商務部將其公開駁回為止”。

冷戰結束后，隨著經濟全球化的高速發展，經濟和貿易因素成為影響美國判定非市場經濟國家的主要因素，政治因素的影響有所減弱。改革開放后，對外貿易快速發展的中國逐漸成為貿易保護主義利用“市場經濟條款”予以限制的首要目標。也正因為如此，經過多輪磋商和談判，美國至今仍未給予中國“市場經濟地位”。

被稱為“毒丸條款”的“與非市場國家的自由貿易協定”，是“美墨加協定”的第32章第10條，一共包括8項具體內容，規定若美、墨、加三國中任意一方與非市場經濟國家簽署自由貿易協定，則其他協議伙伴有權在6個月后退出“美墨加協定”，并以新的雙邊協議取而代之。圍繞這一主要問題，條款對各方的權利和義務進行了以下規定。第一，條款第1條規定，“非市場經濟國家”是指在“美墨加協定”簽署前，“被至少一個締約方在貿易救濟法中認定為非市場經濟國，且與美墨加三方均沒有自貿協定的國家”。換言之，美國只要在協定簽署前通過國內法認定某一國為非市場經濟國，就可以獲得對締約方與該國進行自由貿易協定談判的審查權和否決權。第二，條款第2條、第3條和第4條詳細規定了締約國通知談判、披露信息的具體義務。締約國如果有意與非市場經濟國家展開自由貿易談判，不但需要提前三個月通知其他締約方，還需要完整提供談判目標等詳細資料以供締約方審查；而如果締約方有意與非市場經濟國家簽署自由貿易協定，則應在簽署日期30天前向其他締約方提供包括全部附件的雙邊協定全文，以便締約方評估其對“美墨加協定”可能產生的影響。第三，條款第5條賦予了美、墨、加三國在某一方與非市場經濟國家簽署自由貿易協定情況下自由退出“美墨加協定”并簽訂新的雙邊協定的權利。同時，條款第6—8條中約定了簽署替代性雙邊協定的具體安排，為可能發生的“踢群”提前做好了安排。

雖然從縱向比較的角度來看，“毒丸條款”脫胎自非市場經濟國家問題，但是從橫向比較的角度來看，在美國現有的已生效的20項雙邊和區域自由貿易協定中，“毒丸條款”的相關內容的確是首次出現。總體而言，“美墨加協定”引入的“毒丸條款”具有排他性、針對性和實驗性等顯著特征。第一，這一條款首次在雙邊和區域貿易協定中作出排他性選擇，即非此即彼。其不以增進區域內貿易便利和貿易公平為目的，而是有意增加了與第三國之間的貿易壁壘，這違背了國際公法不干涉第三國權利與義務的基本原則。從本質上看，“毒丸條款”通過賦予美國對其他締約方簽署協定的審查權和否決權，將“俱樂部”的準入門檻直接與美國國內立法掛鉤，從而限制了其他締約方與第三國在自由貿易協定領域的談判權。第二，條款中提及的“非市場經濟國家”，具有極強的指向性和針對性。作為世界第一大貨物貿易國，中國是美國在《國家安全戰略》中設定的主要競爭對手之一，也是“毒丸條款”最大的針對目標。自2002年俄羅斯市場經濟地位獲得美國承認后，世界主要經濟體中僅有中國的市場經濟地位還未獲得承認，“毒丸條款”的指向（中國）意圖較為明顯。美國商務部長威爾伯·羅斯、貿易代表萊特希澤等也曾多次在公開場合直言向中國“施加壓力”的戰略目標。第三，“毒丸條款”具有一定的實驗性，其設計為談判者預留了轉圜的空間和余地。從具體內容上看，在履行通報義務的前提下，該條款并未禁止締約方與非市場經濟國家展開FTA談判。不僅如此，條款設置的退出機制也以柔性為主，即使締約方與非市場經濟國家最終簽署了新的FTA，也不會必然導致“美墨加協定”的終結，是否退出協定將由其他兩締約方根據實際情況審議決定。

雖然“毒丸條款”的直接影響和短期風險基本可控，但基于百年未有之大變局下中美大國競合視角，“毒丸條款”的長期影響依然值得警惕

從美、墨、加三國區域合作的角度來看，“毒丸條款”對中國的直接影響較為有限，美國在短期內復制和推廣“毒丸條款”具有一定難度；從中長期視角出發，在全球經濟不確定性持續增加的背景下，“毒丸條款”的最終影響取決于中美雙方在全球、區域、雙邊多個層面的博弈結果。

無論是從貿易額還是從產業鏈、價值鏈的角度分析，中國與加拿大、墨西哥之間并不存在密切的相互依賴關系。因此，就“美加墨協定”本身而言，“毒丸條款”對中國的直接影響較為有限。

第一，從貿易總額的角度來看，加拿大和墨西哥均不是中國排名靠前的貿易伙伴。據統計，2018年，中加、中墨雙邊貨物進出口貿易總額分別約為795億美元和907億美元，僅占到中國當年貨物進出口貿易總額的1.72%和1.96%。尤其是在中國外貿依存度不斷下降、“雙循環”新發展格局加快構建的背景下，“美墨加協定”中“毒丸條款”的生效對中國經濟造成的實際影響微乎其微。

第二，從產業鏈和價值鏈的角度來看，加拿大、墨西哥兩國和中國的產業關聯度不高，在價值鏈層面的聯系也比較疏遠。從對華出口主要商品的構成上看，植物產品、紙張、礦產品、化工產品、動物產品等五類主要產品占到加拿大對華出口總值的64%以上；礦產品、運輸設備、機電設備、賤金屬及制品等四類產品占到墨西哥對華出口總值的83%。由此可見，加拿大、墨西哥兩國對中國的出口還是以原材料和最終品為主，具有較強的可替代性。

第三，從現有自由貿易協定推進的角度來看，盡管“毒丸條款”會對研究中的“中國—加拿大自貿區”產生一定的負面沖擊，但“中國—加拿大自貿區”的推進本就較為艱難，“毒丸條款”并非影響“中國—加拿大自貿區”的決定性因素。根據目前中加雙邊已進行的四輪可行性研究和探索性討論的分析，雙方在自貿區問題上仍然存在一定的分歧，距離達成協議還有較遠的距離。即使沒有“毒丸條款”，加拿大也很難在美國的強壓下和中國達成協議。

由于“美墨加協定”的達成具有很強的特殊性，美國在與歐盟、日本等其他主要經濟體的貿易協定中快速復制和推廣“毒丸條款”的難度相對較大，短期內利用“毒丸條款”全面孤立中國的風險基本可控。

第一，由于美國、墨西哥、加拿大三國在經濟上存在特殊的非對稱性依賴關系、在地緣上存在緊密的聯系，所以加拿大和墨西哥對美國的依賴程度遠超世界其他國家。2018年，墨西哥對美出口總額占全年GDP的28%，加拿大對美出口總額占全年GDP的19%，美國市場對于墨西哥、加拿大兩國經濟發展的重要地位不言而喻。除了經濟領域，美國在北美地區的政治、軍事、文化等領域同樣具有舉足輕重的影響力和領導力。因此，加拿大和墨西哥在“非此即彼”的壓力下，出于國家利益的考慮，作出簽署具有“一邊倒”性質的“毒丸條款”的選擇具有一定的特殊性。

第二，隨著經濟全球化的高速發展，世界主要經濟體間的經濟互賴關系已經達到了前所未有的高度。尤其是中國，作為全球第一貿易大國和全球第二大消費市場，在世界經濟和全球價值鏈中的重要性不斷提高。在中美大國博弈的背景下，采取“一邊倒”的經濟政策并不符合歐盟、日本等美國“傳統盟友”的基本利益，美國在短期內快速復制和推廣“毒丸條款”的難度較大。

第三，就現階段的談判進展而言，美歐貿易談判和美日第二輪貿易談判仍面臨較大的不確定性。歐洲方面，特朗普治下的美國和歐盟在全球經濟治理、爭端處理方式等理念上存在較大差異，在數字貿易、航空航天、農業補貼等具體問題上也存在明顯分歧，隨著美歐關系的惡化，雙邊貿易談判呈現陷入僵局的趨勢；日本方面，雖然美日雙方第一階段的貿易協定已于2020年1月1日正式生效，但更為重要的服務貿易、投資、數字經濟等問題會在第二輪談判中進行磋商，雙方達成新協議的難度預計將高于第一階段。

雖然“毒丸條款”的直接影響和短期風險基本可控，但基于百年未有之大變局下中美大國競合的視角，中美在雙邊、區域多邊、全球多邊多個層面的博弈恐怕難以避免，因此，“毒丸條款”可能會成為中長期內美國孤立中國、重構全球價值鏈的重要工具之一。

第一，從歷史經驗的角度出發，“市場經濟地位”問題一直都是美國和部分西方國家用來對中國采取歧視性貿易政策的手段，在此基礎上衍生的“毒丸條款”進一步豐富了美國在經貿領域對華施壓的“工具箱”。美國商務部長威爾伯·羅斯在采訪中曾直言不諱地指出，“由于現在已經有了先例，該條款將更容易被添加到其他貿易協議中。人們會逐漸明白，這是達成交易的先決條件之一”。這傳達出美國對于復制“毒丸條款”的戰略設想。

第二，從中美博弈的全局角度出發，雖然中美已經簽訂了第一階段的經貿協議，但在世界經濟格局轉變過程中，中美貿易摩擦必然性、長期性、復雜性的特點沒有發生改變。因此，如果中美博弈繼續深化，出于強行脫鉤的戰略意圖，美國可能會向其他國家施加更大的壓力（從廣度和深度兩個方面入手），即在擴大“毒丸條款”簽署國數量的同時，進一步加大相關條款監管和限制的范圍，從而對中國造成更大的影響和沖擊。

第三，受新冠肺炎疫情影響，全球經濟的不確定性持續上升，現有全球分工格局的缺陷充分暴露，部分國家支持全球價值鏈朝區域化和國內化方向發展，經濟全球化面臨前所未有的挑戰。如果逆全球化和區域化最終取代全球化的歷史進程，“毒丸條款”可能會成為更多區域多邊合作青睞的工具。

通過國內、雙邊、多邊三個層面，盡量消解“毒丸條款”可能對中國造成的負面影響

面對“美墨加協定”中新增的“毒丸條款”及其可能帶來的一系列影響，疲于奔命的“見招拆招”只是下策，保持戰略定力、做好自己的事情才是中國更為合理的應對策略。

一是在國內層面，加快“雙循環”新格局下國內大循環的構建。“統籌國內國際兩個大局”一直都是中國推動經濟社會持續健康發展必須遵循的原則之一。兩個大局之間的相互借助、相互配合、良性互動，既是推動國內發展的重要抓手，也是解決國際問題的重要依托。“雙循環”新格局的構建，尤其是國內大循環的發展，是目前中國應對“毒丸條款”的最佳路徑。

一方面，通過擴大國內循環，中國可以充分利用自身完備的工業體系，發揮國內市場對經濟增長的重要引擎作用，降低對其他經濟體的依賴程度，以此構建可以獨立運行的國內經濟循環體系，從而對沖“毒丸條款”可能帶來的外部風險；另一方面，通過構建雙循環格局，中國可以進一步提高對外開放水平，利用世界第二大經濟體和第二大消費國的旺盛需求，提高自身對國際商品、國際服務和國際要素的吸引力，進一步融入全球價值鏈和世界經濟體系，增加有關國家加入“毒丸條款”需要承擔的機會成本。

二是在雙邊層面，妥善處理中美關系。當前，中美關系正面臨建交以來最嚴峻的挑戰，雙方要正確看待中美關系發展的歷史經驗，不另起爐灶，更不強行脫鉤。事實上，積極展開對話溝通、妥善處理中美關系，是應對“毒丸條款”最為直接的策略。

盡管世界經濟格局轉變過程中的中美博弈難以避免，但基于經濟全球化背景下中美已經形成了優勢互補、相互融合的利益共同體的現實，雙方應盡可能通過協商和對話減少分歧和誤判，更多強調雙邊關系中的合作性、互補性因素。通過信守承諾、履行《中美第一階段經貿協議》有關內容等實際行動，從一定程度上降低雙方博弈的強度，從而為應對“毒丸條款”贏得更多協商和轉圜的余地。

三是在多邊層面，推動“一帶一路”建設，加強區域合作及全球合作。在加快構建國內大循環、妥善處理中美關系的同時，中國還可以在“一帶一路”建設的基礎上，以更為積極的姿態推動區域層面、全球層面的多邊經濟合作；通過拓展“朋友圈”、擴大影響力等方式，應對“毒丸條款”的潛在風險。

第一，可以重點圍繞歐洲國家，進一步擴大“一帶一路”參與國的范圍。“一帶一路”是中國向世界提供的重要國際公共產品。截至2020年1月底，中國已經同138個國家和30個國際組織簽署了200份共建“一帶一路”合作文件，但共建國的范圍仍有進一步擴大的潛力。尤其是針對德國、法國等“愿以集體形式簽署備忘錄”的歐盟國家，中國應該秉持共商、共建、共享的基本原則，積極推動相關合作意向的落實、落地，進一步加深世界主要經濟體和中國的經貿聯系，從而增加美國復制和推廣“毒丸條款”的實際難度。

第二，可以從地緣經濟的視角出發，積極應對新冠肺炎疫情后全球價值鏈“區域化”的趨勢，進一步對沖“毒丸條款”的復制和擴散風險。具體來說，中國可以利用自身在技術、資本等生產要素方面的比較優勢，加強與“一帶一路”沿線的新興經濟體尤其是周邊國家的經貿合作，加快打造區域性的完整價值鏈和產業鏈。

第三，可以將現有“一帶一路”建設的基本框架與自由貿易區戰略有機結合。通過與更多“一帶一路”沿線國家就自由貿易區的建設展開協商，進一步加快中日韓等自由貿易區的談判進程，提高中國—東盟、中—韓等現有自貿區經濟合作水平，逐步構建全球自由貿易合作網絡，積極應對全球多邊貿易合作發展受挫背景下“毒丸條款”對中國展開雙邊和區域性經貿合作帶來的挑戰。

（作者為國家開發銀行研究員、武漢大學經濟學教授）

【注：本文系教育部重大項目“美國智庫及重要人物輿情研究”（項目編號：19JZDW011）階段性成果】

【參考文獻】

①屠新泉、蘇驍：《中美關系與中國“市場經濟地位”問題》，《美國研究》，2016年第3期。

②Jane M. Smith："U.S. Trade Remedy Laws and Nonmarket Economies: A Legal Overview", 2013.

③孫南翔：《＜美墨加協定＞對非市場經濟國的約束及其合法性研判》，《拉丁美洲研究》，2019年第1期。

④"National Security Strategy of the United States of America", The White House, Dec, 2017.

⑤ 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，《人民日報》，2015年11月4日。

⑥ 《王毅向中美智庫媒體視頻論壇發表致辭》，新華網，2020年7月9日。

責編/刁娜 美編/宋揚

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。