【摘要】正確處理人與動物、人與自然的關系，就會切斷傳染類疾病的傳播途徑，降低各類傳染類疾病干擾我們人類正常社會生活的風險。全國人大常委會通過的全面禁止食用野生動物的決定，對法律禁食野生動物范圍進行了調整，標志著我國野生動物保護進入一個新時代。但是，野生動物保護效果最終還是取決于法律的實施，因此有必要分析目前我國野生動物保護執法方面存在的問題，并提出若干制度創新的因應之道。

【關鍵詞】野生動物 傳染類疾病 法律實施 社會共治 【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

全球流行的新冠肺炎疫情引發了人們關于病毒源頭的大討論。野生動物確實可能成為很多傳染類疾病的宿主。當今人類新發的傳染類疾病有78%與野生動物有關，或者來源于野生動物。例如，艾滋病來源于黑猩猩，埃博拉病毒來源于非洲的果蝠，重癥急性呼吸綜合征來源于中華菊頭蝠等等。所以，正確處理人與動物、人與自然的關系，就會切斷傳染類疾病的傳播途徑，降低各類傳染類疾病干擾我們人類正常社會生活的風險。

全面禁止食用野生動物，標志我國野生動物保護進入一個新時代

動物保護思想不是當代人的突發奇想，而有著深厚的思想積淀和典型的制度樣本。從動物解放到動物福利，再到動物權利的理念迭代，可謂薪火相傳。1922年的《馬丁法案》拉開了近代動物福利立法的序幕。我國古人在《黃帝陰符經》中寫道：“觀天之道，執天之行。”可見，我國古代不乏人與自然和諧、敬畏自然、天人合一的樸素哲學思想。當代中國在對待和利用動物過程中，確實存在虐待動物等不文明現象，所以野生動物保護立法成為近年來我國立法的熱點。這些年，每當我們在某個社會領域出現新聞事件，人們往往會先去詬病法律，指責相關立法存在問題。很多情況下，法律的執行與實施方面存在的問題，遠比立法存在的問題更嚴重、更迫切。實際上，我國業已建立起了比較體系化的野生動物保護法律制度。涉及野生動物保護的全國人大及常委會立法就有三部，除1988年制定、2018年剛剛修訂的《野生動物保護法》之外，還有《刑法》第341條“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”和“非法狩獵罪”。《漁業法》則規定了涉及珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護問題。國務院還于2013年和2016年分別頒布了兩部重要的行政法規，即《水生動物保護條例》和《陸生動物保護條例》。國務院各部委頒布的野生動物保護相關部門規章和規范性文件共100余部。

2020年2月24日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》突破性規定，全面禁止食用國家保護的“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”（以下簡稱“三有野生動物”）以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物。長期以來，對“三有野生動物”和其他非保護類陸生野生動物是否禁止食用，野生動物保護法和其他法律并沒有作出明確規定。而現行野生動物保護法重在對野生動物的保護，禁食僅限于國家重點保護野生動物和沒有合法來源、未經檢疫合格的其他保護類野生動物。《決定》以全面禁止食用野生動物為導向，擴大法律調整范圍，確立了全面禁止食用野生動物的制度，有助于從源頭上防范和控制重大公共衛生安全風險。可以說，《決定》的頒布標志著我國野生動物保護進入一個新時代。

從《決定》的內容可以預期《野生動物保護法》在指導思想上必將在資源利用的傳統思維基礎上蛻變，形成對生態與生物安全的足夠敬畏。《野生動物保護法》重點應該是保護，不應該是利用，所以不應當在法律文本中再使用“野生動物資源”和“野生動物遺傳資源”之類的稱謂。在確立“人與動物應平等相處”基本原則的同時，應當增設“不可替代原則”，即凡是可以有替代方案的，商業目的使用就不應當染指野生動物，例如在皮革加工、在保健品與中藥材方面，只要有相當的替代品，就不要再使用野生動物制品。因為一旦在商業目的使用方面開了口子，就會給后續的執法帶來極大難度，一方面執法者無法準確甄別自然環境長大的野生動物和人工飼養繁殖的野生動物；另一方面由于行政自由裁量空間過大而成為權力尋租的溫床。擴大法律保護范圍，增設“不可替代原則”，有益于人與自然的和諧、人與動物的和諧，以及社會成員之間的和諧。一旦破壞這種和諧，不僅可能造成傳染類疾病的傳播，威脅國家公共衛生和生物安全，更會蠶食國家和社會可持續發展的道德根基。

野生動物保護的執法問題值得關注

涉及野生動物交易和食用的問題，一方面是優化法律相應制度，更重要的則是法律制度最終的實施和落實。目前現行法律對野生動物市場監管已經有了相對全面的規定。但從媒體披露的信息分析，相關監管執法部門對一些海鮮農貿市場的監管也存在明顯執法不力的現象，否則非法交易和食用法律保護的野生動物不會如此明目張膽、招搖過市。此次疫情為嚴格野生動物保護執法敲響了一記警鐘。只有嚴格執法，依法打擊非法野生動物交易行為，切斷野生動物非法交易的產業鏈、鏟除野生動物非法交易的黑市，才能拯救和保護野生動物，實現立法初衷。

野生動物保護的法律實施效果不佳，原因可以概括為：

首先，國內各方面商業需求不斷增多。統計近些年查獲的野生動物案件，主要包括：一是走私可以生產中藥的野生動物及其制品。由于一些替代技術仍不成熟，更多的人依然愿意選擇天然野生動物及其制品。二是走私象牙、犀牛角、海龜殼等可以生產貴重工藝品的野生動物制品。三是以食用為目的在國內非法撲殺、運輸、買賣、繁殖，或者將從國外販賣、運輸穿山甲和熊掌等野生動物及其制品走私入境。四是走私鳥類、猴、龜、蜥蜴等觀賞野生動物。這些廣泛的需求無疑會刺激非法從野外捕捉或從國外走私。

其次，中國傳統飲食文化中對山珍海味的追求對國民仍有很大的影響力。在以往物資匱乏、生產力落后的時代，人們使用些野生動物作為充饑的食材是理所當然的。目前已不再需要捕殺和食用野生動物維持生存，然而很多人仍然信奉野生動物“大補”的觀念。特別是食用野生動物的家庭行為很難發現，即使違法也很難處罰。再加上人群太廣，大家都抱著“法不責眾”的心態消極應對。

第三，行政執法存在執法范圍有限、處罰力度偏弱、部門間執法推諉現象。目前《野生動物保護法》等行政法都對于食用少量的有重要生態、科學、社會價值的“三有野生動物”和普通的野生動物缺乏規定或者規定不足。現行法律規定把以食用或者其他目的非法購買國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為確定為非法收購行為，并予以刑事制裁。但其中法規保護的僅為國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物，不包括“三有野生動物”和野兔等普通的野生動物。“九龍治水”式的多部門行政執法，自然會出現職能重疊不清、執法推諉現象。

第四，行政執法與司法公訴銜接不暢。地方公安機關的工作重心絕不是野生動物保護。在理論上，行政執法部門可以把涉嫌犯罪的案件移交給地方公安機關查處，但是長期以來，地方公安機關將更多精力集中在重特大刑事案件上，往往不會重視處理此類涉野生動物保護的違法犯罪案件。在一些經濟欠發達地區，地方政府機關思想上不重視，甚至通過行政干預設法阻撓執法。一些農村地區涉黑、涉惡勢力與野生動物交易、商業使用有著錯綜復雜的利益關系，甚至聚眾對抗執法。因此，單靠各部門薄弱的行政執法，對破壞野生動物保護的違法行為根本無法起到震懾作用。

法律制度創新是改進執法效果的路徑

法律的生命力在于實施。如何改進野生動物保護的執法效果，將會成為《野生動物保護法》修訂必然面對的關鍵問題。

設置野生動物保護主管部門至關重要。新冠肺炎疫情表明，野生動物保護執法和監管已不再是單純的資源利用與保護問題，而已上升為公共安全、國家安全問題。目前地方政府為主要監管責任主體的屬地管理模式，在2018年機構改革后仍存在多個監管部門的職能交叉，而野生動物養殖和交易的利益又使得部分地方政府嚴格監管野生動物交易市場的動力不足。地方相關政府部門頒發野生動物養殖、經營的許可證后，往往缺乏后續的監管動力和監管措施。野生動物保護以往由國家林業局主管，其也作為主要執法部門。2018年根據國務院機構改革方案，我國將國家林業局的職責整合，組建國家林業和草原局，由自然資源部管理。但是如果還是將野生動物視為一種資源，勢必影響和干擾野生動物保護、弱化執法和監督。為了更好落實國家對野生動物保護優先、平等相處、嚴格監管的基本原則，可以考慮將主要的執法主體由國家林業和草原局改為生態環境部，將野生動物保護納入生態環境保護的一部分，國家林業和草原局頒發野生動物養殖、經營的許可證，生態環境部負責野生動物的事后執法和監督。這樣可以形成對涉及野生動物行政許可與監督執法的有效制衡。

健全全方位監督和聯動執法機制。目前我國的野生動物保護執法也存在“九龍治水”的現象，跨部門多機構協調執法難度大，執法的制度化保障機制欠缺。這樣即使野生動物保護立法相對完備，仍然無法杜絕野生動物的非法盜獵、出售、購買和利用。一方面，與野生動物有關的違法犯罪、違法交易或走私活動涉及公安部、國家林業和草原局、海關等部門，同時野生動物交易又涉及森林公安、野生動物保護、海關、交通運輸、動物防疫、衛生健康、市場監管、網絡監管等眾多部門，因而在部門協調和區域合作方面存在客觀難度。另一方面，跟眾多且隱秘的野生動物交易市場和巨大的交易量相比，基層執法權威不足，人員編制少，技術手段落后，往往以“運動式執法”的方式進行，缺乏可持續的制度化保障機制，而部分執法部門的亂作為、不作為和慢作為也嚴重影響了野生動物保護相關的執法效果。法律的嚴肅性不在于處罰力度，而在于不可豁免，就是無論誰觸犯了法律，不可因其身份而不給予處罰。只有這樣，才可形成威懾力，避免違法者存僥幸心理。為了確保法律面前不因身份而豁免，可以從以下幾個方面改進：其一，必須明確地方政府“一把手”職責，由地方政府開列林業和草原、公安、工商等部門各自的監管權力清單，規定盡職照單免責、失職照單追責的“軍令狀”機制。其二，要建立黨政同責制度，解決地方政府之間以及監管部門之間相互推諉的問題。其三，建立考核制度，對于亂作為、不作為和慢作為的執法部門應當“零容忍”，逐一追究“一把手”的行政責任。其四，加強信息技術在執法監督中的應用，盡快建立地方各職能部門、各區域共享的野生動物監管信息平臺，建立部門間、區域間的監管協作機制，健全定期和不定期的會商機制和聯合協同執法機制。第五，應明確各執法部門巡查搜查機制，對濕地、森林、餐館、市場、廠房、養殖場、食品加工和工藝品加工場地、居民住所等，以及野生動物棲息地、停歇地、繁殖地和候鳥遷徙通道實行網格化管理。最后，針對涉嫌犯罪的違法行為，建立行政執法與刑事司法限時銜接和快速聯動工作機制，堅決杜絕以行政處罰代替刑事制裁的現象，并對具體行政和司法辦案人員實行“終身追責制”。

與《決定》呼應，盡快修訂《刑法》的相關罪名。我國《刑法》第341條設有“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”，2014年4月，全國人大常委會關于《刑法》第341條、第312條的解釋也對針對以食用珍貴、瀕危野生動物及制品為目的的購買等行為作了突破性的解釋。但總體看，不涉及非法獵捕、殺害非國家重點保護野生動物，尤其是那些不屬于珍貴、瀕危野生動物的捕獵行為難以入刑，那些食用或以其他目的收購“三有野生動物”和普通野生動物的也都不是司法解釋所指向的“非法收購行為”。例如，2003年的SARS危機與如今的新型冠狀病毒之害，對那些媒體廣泛報道的病毒攜帶的野生動物或中間宿主的捕獵、食用等行為難以定罪量刑。根據目前《決定》提出的新要求，應當修訂現行《刑法》第341條，將“非法殺害珍貴、瀕危野生動物罪”修改為“非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用野生動物罪”，根據危害后果的不同，對非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用珍貴、瀕危野生動物的行為和非法獵捕、殺害、販賣、購買和食用一般野生動物的行為分別設置相應的刑罰。

用社會共治理念健全野生動物食用和交易監管機制。現代國家的治理要像繡花一樣精細，注意到社會運行的各個環節問題，所以必須在“政府監管、企業自律、社會協同、公眾參與”之間建立密切有機的聯系，統合各方面利益需求。我國野生動物保護的諸多問題，實際上和執法效果密切相關。野生動物保護從農村到城市，從餐桌到加工點，可謂執法難度很大。獵捕、養殖、販賣、運輸、屠宰、加工野生動物等多個環節的經營主體為了追逐利潤不惜多次違法，主管部門對這些監管對象的監管成本較高。可以效法我國這些年在消費者權益保護、勞動者權益保護和環境保護方面社會共治實踐的成功經驗，引入社會共治模式改善野生動物保護執法效果。社會共治要求政府與企業和個人由非對等的監管者與被監管者轉為對等的合作者與互動者。一方面，需要全社會共同努力，徹底革除濫食野生動物不文明行為。新聞媒體和有關部門應加大普法力度，公眾充分使用監督權、檢舉權和起訴權等，使違法分子無處可藏。另一方面，則要充分發揮野生動物保護組織的作用，通過行業協會組織開展有序的公益訴訟和公益維權。《野生動物保護法》可以效法《消費者權益保護法》，增設關于中國野生動物保護協會和地方野生動物保護協會組織職責及公益訴訟的內容。如果可以效法我國消費者協會體系，通過地方財政給予中國野生動物保護協會和地方野生動物保護協會基本的經費保障，就可以調動起非常大的社會力量與行政執法力量形成合力。社會組織不僅效率高，而且運行成本要比政府職能部門更低些。《野生動物保護法》應當明確規定，對違反相關法律法規的行為，中國野生動物保護協會以及在省、自治區、直轄市設立的野生動物保護協會和各級人民檢察機關均可以向人民法院提起訴訟，或發起公益訴訟。隨著中國公益訴訟制度以及野生動物保護社會共治實踐的不斷發展，公眾與社團參與野生動物保護公益訴訟的相關法律制度必將不斷發展完善，進而推動我國野生動物保護社會共治格局的形成。

人類利用野生動物的方式與態度，反映了人類能否科學認識自我、認識自然界、認識生命，以及如何處理好人與自然、人與動物之間的關系。但是僅僅靠法律規制是不夠的，還必須依靠一種普遍接受的社會共識、價值共識。正如習近平總書記指出的：“法律要發揮作用，需要全社會信仰法律。盧梭說，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”所以，一方面應當重視“關鍵少數”的作用問題。只有黨政領導干部帶頭保護野生動物，帶頭嚴格按照《野生動物保護法》等法律辦事，法律才會更有權威性。黨政領導干部要敬畏法律，把法律作為公權力的“緊箍咒”，絕不能打著“民間習慣”“經濟發展”的借口對違法行為視而不見，甚至帶頭食用野生動物。另一方面，則要在全社會樹立野生動物保護意識。在日常宣傳中，不僅要通過宣傳《野生動物保護法》讓公眾懂法、守法，更要弘揚社會主義健康向善的文化，通過文化潛移默化的作用，讓敬畏自然、保護動物的意識走進每個公民的心里。

（作者為北京大學醫學人文學院醫學倫理與法律系教授）

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⑦《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年。

責編/張忠華 美編/陳琳

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