【摘要】鄉(xiāng)村社會信任關系具有熟人社會的一般特性，因此在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會日常生活矛盾糾紛的處置中，民間調(diào)解一直在發(fā)生作用。人民調(diào)解尊重民間調(diào)解習慣并將其作出現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，實質(zhì)上是將禮俗秩序與法律秩序結合起來。以人民調(diào)解的制度化形式介入鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛的化解，有利于鄉(xiāng)村社會秩序和諧和法治進步。

【關鍵詞】人民調(diào)解制度 鄉(xiāng)村 信任 民間權威 制度權威

【中圖分類號】C912 【文獻標識碼】A

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會日常生活矛盾糾紛的處置中，民間調(diào)解一直在發(fā)生作用。民間調(diào)解對村民身份認同和村莊秩序維護具有關鍵性意義。因為鄉(xiāng)村社會信任關系具有熟人社會的一般特性，亦即倫理型社會的身份關系特點及其個別關聯(lián)的特殊主義傾向。改革開放后，鄉(xiāng)村權利關系發(fā)生了變化，因利益受損引發(fā)的矛盾糾紛增多?；忄l(xiāng)村社會的矛盾糾紛，除了司法或行政力量介入，也需要社會力量參與，而人民調(diào)解制度正是匯合了司法或行政力量與民間力量的一種矛盾糾紛調(diào)處形式，這種矛盾調(diào)處形式，在基層或村社具有半官方性質(zhì)，即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上的行政調(diào)解，也大多秉持民間智慧，以調(diào)解為主而并無強制意味，是當事雙方都可以接受的和解方式。也就是說，人民調(diào)解融合了人情和法理兩方面的權威，即調(diào)解的結果對雙方當事人的約束力體現(xiàn)在情理和法理兩個方面，對當事人的社會信任關系和法律適用方面也有直接的影響，所以它才能夠成為鄉(xiāng)村社會有傳統(tǒng)和現(xiàn)實依據(jù)的矛盾調(diào)處形式之一。

人民調(diào)解制度的傳統(tǒng)來源及現(xiàn)實發(fā)展條件

在今天的農(nóng)村，雖然已經(jīng)沒有類似人民公社那樣的地方組織形式，而是一個以家庭為單位的村社組織結構形式，但那種“面對面社群”（Face to Face Group）的鄉(xiāng)土特性一直滲透在村民的日常生活世界當中。在村社共同體，人們以血緣為紐帶聚族而居，形成了世代毗鄰的地緣關系，以農(nóng)戶家庭而不是個人為單元，靠耕種為生，社會同質(zhì)性高而社會分化比較低，傳統(tǒng)價值比較深厚，因此，人際關系中的倫理約束、人情特點等文化因素，對鄉(xiāng)村社會共同體的維系還發(fā)揮著關鍵性作用。

也就是說，廣大農(nóng)村的社會信任關系具有熟人社會的一般特性，而熟人社會日常生活中的矛盾糾紛，當事人非不得已，是不會輕啟訟端的，因為無論結果如何都是對村莊社會關系網(wǎng)絡的傷害。所以，民間調(diào)解就是一種適合倫理主義特性的矛盾調(diào)處方式。比較而言，來自外部的正式制度或法律規(guī)范對鄉(xiāng)村矛盾糾紛的介入，則帶有濃重的形式主義特性，與鄉(xiāng)土社會的習俗、慣例和規(guī)矩等地方知識不是可以包容的體系，發(fā)揮的作用有一定的局限。也就是說，在鄉(xiāng)土文化中行政力量或法律裁處并不是解決糾紛的最佳途徑，比如法律對日常矛盾糾紛的介入，經(jīng)常與傳統(tǒng)不合，甚至具有否定的價值，而人民調(diào)解制度結合了鄉(xiāng)土慣例和正式規(guī)范的特點，既具有權威性又對鄉(xiāng)村社會關系具有形塑能力，對鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛的化解能夠真正發(fā)揮止訟解紛的作用。

人民調(diào)解有傳統(tǒng)依據(jù)。鄉(xiāng)村社會有民間調(diào)解這樣一個傳統(tǒng)，且貫穿于村民的生產(chǎn)方式、行為方式、生活習慣的方方面面。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，村民之間的矛盾糾紛一般不會進入訴訟程序，因為這被視為是一個影響社區(qū)共同體和諧關系的不體面的、不名譽的事情，并且當事各方所付出的訴訟成本也太大。所以，鄉(xiāng)村日常生活中發(fā)生的矛盾糾紛一般都會在宗族長老、鄉(xiāng)紳或老人的主持下得到化解，形成一種非常有效的民間調(diào)處機制。另一方面，國家（朝廷）也把基層社會“無訟”作為考核地方官員的要求，在地方設有政府調(diào)處機構，縣衙大力推動甚至強制要求以民間調(diào)處的方式來解決鄉(xiāng)民糾紛，達到治下社區(qū)“息訟”的目標。而且，民間調(diào)解還有一個教育村民的作用，即之所以有紛爭，是因為教化不到位，矛盾糾紛的調(diào)解過程就是一個教化過程。事實上民間調(diào)解已成為傳統(tǒng)基層治理秩序特性的基礎部分。

人民調(diào)解有現(xiàn)實根據(jù)。今天的廣大農(nóng)村社會還是一個半開放的倫理型社會，社區(qū)結構的主要特征是家庭之間的關聯(lián)形式，而非個體自治的形式，人們將家庭關系理解為社會秩序的一個基本層面。這樣的鄉(xiāng)村社會是一個“禮俗社會”，鄉(xiāng)土社會的信用并不是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索的可靠性。也就是說，富于地方性的鄉(xiāng)土社會是一個基于“規(guī)矩”的熟人社會，民間調(diào)解來自于對傳統(tǒng)的服膺，主要是講“規(guī)矩”或“評理”。在這個意義上，“鄉(xiāng)土社會中法律是無從發(fā)生的”，換言之，作為一種正式規(guī)范，法律可以調(diào)整人們的基本關系，但鄉(xiāng)村社會日常生活中的矛盾處理，匯入了大量“規(guī)矩”考量的民間調(diào)解具有無可替代的功能作用。概言之，從社會性質(zhì)上看，今天的鄉(xiāng)村社會并沒有從傳統(tǒng)價值里走出多遠，尋求秩序與和諧，仍然是村社共同體的生活狀態(tài)和行為取向。止訟解紛的傳統(tǒng)習慣還是體現(xiàn)在人們?nèi)粘Ｉ钣^念和行為之中，在維護鄉(xiāng)村社會共同體秩序的基礎性價值和社會凝聚力上發(fā)揮作用。從鄉(xiāng)村矛盾糾紛的性質(zhì)上看，大量社會矛盾主要由利益糾紛引起，大多發(fā)生在親戚、朋友以及鄰里之間，這類矛盾雖然一般不會引發(fā)惡性治安案件或群體性事件，但卻比較普遍。能夠在法、理、情關系中找到平衡的人民調(diào)解制度或機制，對當前農(nóng)村社會的各類矛盾糾紛真正能夠起到止訟解紛和秩序和諧的作用。

傳統(tǒng)的議事與調(diào)解機制再度興起。鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛雖然大多發(fā)生在具體的個人之間，但不僅僅意味著個體之間的關聯(lián)，更可能是家庭甚至家族之間的關聯(lián)。這也是鄉(xiāng)村社區(qū)秩序與城市社區(qū)秩序非常不同的特性，后者基本上屬于個體之間的關聯(lián)，而鄉(xiāng)村個體之間的矛盾糾紛遠比矛盾糾紛本身意味著更多，這是因為基于“差序格局”社會關系結構特性上的個人之間發(fā)生的矛盾糾紛，可能涉及與這個人所發(fā)生聯(lián)系的家人、熟人甚或“社會圈子”。任何個人之間矛盾糾紛的調(diào)處都需要放到具體的私人關系情境當中。今天，很多鄉(xiāng)村社區(qū)出現(xiàn)了“和事佬”工作室、“老娘舅”調(diào)解站、“銀發(fā)”勸導組，不少鄉(xiāng)村建立了村民議事會、老鄉(xiāng)說理平臺、村嫂化解團，這些民間調(diào)解組織發(fā)展的特點，就是運用傳統(tǒng)來源——鄰居、親屬、熟人、鄉(xiāng)賢、老人等等社會信任關系的特性，它區(qū)別于法律的形式主義標準裁決，采用更為彈性、民間熟悉和易于接受的原則化解矛盾，在維護鄉(xiāng)村社會和諧秩序方面發(fā)揮著不可替代的作用。

人民調(diào)解的制度供給問題

兼具傳統(tǒng)和現(xiàn)代文化特征的人民調(diào)解形式，對化解農(nóng)村矛盾糾紛、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮著基礎性的作用，是農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定的整合機制之一。從近些年的基層經(jīng)驗上看，如果村民之間的矛盾糾紛長期得不到解決，一方面會影響鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的秩序和諧，另一方面可能因這類矛盾糾紛出現(xiàn)針對公共組織（政府）的上訪甚至群體性事件。

但當前的人民調(diào)解工作需要解決兩個方面的問題：一個是權威性不足的問題；一個是制度化不夠的問題。現(xiàn)在的農(nóng)村是個體化、家庭化的社會結構形式，主要由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的農(nóng)業(yè)勞動者和進城務工的農(nóng)民工這兩個部分構成。從權威性質(zhì)上看，那種建立在傳統(tǒng)和經(jīng)驗上的權威形式如“長老權力”在不斷地弱化，而司法或行政權力等外部權威調(diào)整鄉(xiāng)村矛盾糾紛的合法性也不足。所以，怎樣把地方權威與制度權威整合起來，需要從制度供給上作出改變，促進制度化權威與社會權威融合。盡管人民調(diào)解制度提供了這種轉(zhuǎn)化的可能，但需要克服一些習慣性的做法，即不能以司法或行政的做法取代民間調(diào)解，使民間權威無法發(fā)揮作用，同時需要將制度權威與村社權威的結合制度化、常態(tài)化。

人民調(diào)解員的人員配置和專業(yè)培訓不到位。人民調(diào)解員數(shù)量以及專職調(diào)解員配置不足。2018年全國兼職人民調(diào)解員有317.2萬人，占總數(shù)的86.5%；專職人民調(diào)解員49.7萬人，占總數(shù)的13.5%。另外，有些地方人民調(diào)解員的數(shù)量雖然達到一定規(guī)模，但專職人員比較少。例如，山西某縣人民調(diào)解員有900多人，專職調(diào)解員只占到4%；有的鎮(zhèn)人口達到近2萬，而專職人民調(diào)解員只有8名。另外，對人民調(diào)解員的學習培訓等方面還不夠重視，沒有形成系統(tǒng)性、規(guī)范化和常態(tài)化的模式，尤其是有些涉及政策與法律的社會矛盾糾紛，更需要專業(yè)知識與職務勝任力。

人民調(diào)解的組織建設不力和物質(zhì)支持條件不足。一些城鄉(xiāng)社區(qū)的人民調(diào)解委員會還沒有全覆蓋。比如山西一個縣，在200多個行政村中只建成了40多個規(guī)范化的村和社區(qū)的調(diào)解委員會。這會在一定程度上影響村級矛盾糾紛的排查，難以將矛盾和問題解決在萌芽狀態(tài)。另外，基層人民調(diào)解的辦公場所和基礎設施等方面不夠完善，有的地方?jīng)]有專門的調(diào)解室。專門的人民調(diào)解場所或類似的調(diào)解室，還沒有實現(xiàn)全覆蓋，有的基層是缺失的，這不同程度地影響到基層矛盾糾紛的解決。

人民調(diào)解的財政保障不夠。政府是科層體系，按照正式規(guī)范運行，對人民調(diào)解這種非官非民的制度形式，政府財政投入甚至不能成為議程中的問題。當前，縣級政府對調(diào)解人員的待遇存在不足的問題。例如，有些地方實行調(diào)解案件“以案定補”，給調(diào)解人員的工作補貼分別是：簡易糾紛補30元，一般糾紛補100元，復雜糾紛補200元，重大糾紛補500—1000元。這種象征性的補貼對于培養(yǎng)調(diào)解人才、穩(wěn)定調(diào)解員隊伍來說，沒有多大激勵作用。況且，人民調(diào)解員的工作主要是在基層，好多情況下還需要入戶、到田間、到工礦企業(yè)等調(diào)查和深入了解情況，要產(chǎn)生很多費用，需要足夠的經(jīng)費保障。

農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)民矛盾糾紛化解上的作用需要進一步發(fā)揮，這也是一個制度供給問題。從社會政治權威建構上看，農(nóng)村基層黨組織可以大有作為。因為基層黨組織活躍于基層社會中，基本成員都是本鄉(xiāng)本土的活躍份子，這意味著他（她）既是“組織里的人”，富于制度化權威，又是“村子里的人”，生活于鄉(xiāng)土社會關系網(wǎng)絡當中。換言之，基層黨組織具備執(zhí)政權資源和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權威資源，它能夠、也應該成為在基層公共組織（政府）與個體民眾之間發(fā)揮溝通、協(xié)商和整合作用的社會政治角色?，F(xiàn)在集中要解決的問題是：怎樣使基層黨組織兼具官治與民治的雙重特性，成為鄉(xiāng)村社會政治中介角色，成為村社共同體利益的代理人和鄉(xiāng)村社會政治秩序的守護人。這樣一種社會政治角色功能的轉(zhuǎn)變，則需要扎根于鄉(xiāng)村社會基礎及其權利關系結構的本質(zhì)關聯(lián)當中。

加強行政與民間互嵌式人民調(diào)解制度

從實地調(diào)研并結合全國農(nóng)村社會情況看，當前的人民調(diào)解機制要在思想認識、人員隊伍建制、制度保障、配套支持體系等方面大力加強。

加強人民調(diào)解的組織建設和隊伍建設。首先，建立健全人民調(diào)解組織。建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級人民調(diào)解組織網(wǎng)絡?？h級組建社會矛盾糾紛調(diào)處中心，在鄉(xiāng)級依托司法所設立矛盾調(diào)處工作站，在行政村建立村級人民調(diào)解委員會。其次，優(yōu)化調(diào)解員隊伍。由縣級政府統(tǒng)一招聘專職的人民調(diào)解員，然后根據(jù)縣本級與各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體情況進行配置。比如，山西某縣人民調(diào)解員的遴選條件包括：具有高中以上文化程度、黨員、非在職的35歲以上、從事過綜合治理的人員。該縣據(jù)此招聘了38名專職人民調(diào)解員，分配到縣鄉(xiāng)，比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置3人，較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置2人。再次，把調(diào)解人員所需要的經(jīng)費保障包括業(yè)務經(jīng)費、補貼、補助經(jīng)費等納入各級財政預算。同時，加強人民調(diào)解的硬件保障包括辦公設備、辦公室或者專門調(diào)解場所的保障。最后，實行考核措施和獎懲激勵機制。制定專門的《人民調(diào)解員考核辦法》，考核內(nèi)容包括工作實績、群眾滿意度以及遵守工作紀律情況，其中重點考核調(diào)解員的崗位責任制度、回訪制度、信息傳遞與反饋制度，把考核結果與獎懲制度緊密結合起來。

促進人民調(diào)解的專業(yè)化與多種調(diào)處方式相結合。依托配置給每個村的法律顧問，讓律師和法律服務人員參與到基層社會矛盾糾紛化解的人民調(diào)解團隊當中，并且逐漸形成一種專業(yè)化的調(diào)解模式。同時，將多種調(diào)解方式相結合。比如山西某縣有一個重要經(jīng)驗，就是多種調(diào)解方式相結合：有茶吧式、座談式的調(diào)解和圓桌調(diào)解室等方式，還有互聯(lián)網(wǎng)視頻的遠程參與調(diào)解，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時指導、同步化解矛盾和問題。另外，對重大疑難復雜矛盾糾紛，實行縣級調(diào)處中心牽頭和分隊負責，做到一案跟蹤、集體研判，統(tǒng)籌律師、公證、司法鑒定等法律服務資源，會同有關部門合力攻堅化解。事實上山西某縣在多種調(diào)解方式和工作機制的基礎上，村級解決的矛盾糾紛占矛盾總數(shù)的76%，切實做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交。

完善調(diào)解對接的制度。通過訴調(diào)對接，訪調(diào)對接，警調(diào)對接等，使人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解這“三級聯(lián)動”切實落到實處。實行“三級聯(lián)動”調(diào)解機制，即發(fā)揮縣級人民調(diào)解中心作為“矛盾糾紛案件調(diào)處的總樞紐”的主導作用，以及鄉(xiāng)、村兩級民間調(diào)解組織的基礎性作用。發(fā)揮好人民調(diào)解在法律和政策宣傳中的功能作用。在家庭糾紛、鄰里糾紛、房屋宅基地糾紛等的調(diào)處過程中，調(diào)解人員要對矛盾當事人進行教育和做好相關法律政策的宣傳，包括贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、家庭和睦、鄰里互助等一些價值觀和法律在內(nèi)的宣傳、教育等，從而引導當事人樹立守法意識和權利意識。建立信訪聯(lián)動工作機制，成立訪調(diào)對接工作室并在信訪局掛牌運行，這不僅可以通過調(diào)解來減少信訪的數(shù)量和盡力避免矛盾的激化，而且還能為政府和信訪部門提供有關的法律意見和建議等。

通過完善人民調(diào)解制度維護農(nóng)村社會穩(wěn)定

對鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛，基層政府習慣于用司法或行政方式來解決，并且，司法或行政的介入主要是為了“農(nóng)村社會穩(wěn)定”，其次才是對村民本身的關切。人民調(diào)解正好可以作出一個轉(zhuǎn)換，就是把對農(nóng)村秩序的關注轉(zhuǎn)向?qū)Υ迕癖旧頇嘁娴年P切上。因為與運用強制力的“行政維穩(wěn)”不斷引發(fā)矛盾有所不同，基層人民調(diào)解的基本目標是止訟解紛，防患于未然，頗似于傳統(tǒng)社會由宗族長老主持的斡旋和解的民間調(diào)解方式，不僅尊重鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，同時把民間權威與制度權威結合起來，把地方性知識與規(guī)范性知識結合起來，塑造一種基于傳統(tǒng)和權利認知基礎上的村莊秩序形態(tài)。

人民調(diào)解是傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代權利觀念相融合的產(chǎn)物。人民調(diào)解不是外部力量介入村莊矛盾糾紛，是生長于傳統(tǒng)價值中的民間調(diào)解慣例與國家法律規(guī)范的一種結合形式。它的優(yōu)越之處在于，不破壞傳統(tǒng)的村莊價值，并利用村莊權威形式，將其與國家正式權威關聯(lián)起來。在實現(xiàn)公共組織目標的同時，也使村社共同體的社會關系網(wǎng)絡和秩序觀念具有更強的成員身份意識和團體凝聚力。反過來講，不考慮鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)價值，以行政力量介入鄉(xiāng)村矛盾糾紛，可能引發(fā)的矛盾比它解決的矛盾還要多。因為地方性的鄉(xiāng)土社會自有一套不同于正式規(guī)范的價值體系，所以不管是“行政下鄉(xiāng)”或“法律下鄉(xiāng)”，都不能把鄉(xiāng)村社會變成公共組織（政府）的規(guī)范裁判場，因為如果沒有民間調(diào)解力量的廣泛參與，很可能會將矛盾糾紛引向針對公共體制的對立和沖突，甚至造成鄉(xiāng)村公共領域的公德缺失和社會情緒政治化。

人民調(diào)解于官于民都是兩便的事情。于民有利的地方在于，人們對人際和諧的期待是為了不至于遭到村社共同體的孤立和邊緣化；于官有利的地方在于，當人們的矛盾糾紛得不到化解或這個矛盾糾紛發(fā)生在公共組織與個體民眾之間時，村民就非常有可能選擇上訪或告官的方式，所以，人民調(diào)解對有可能發(fā)生轉(zhuǎn)化的日常矛盾或糾紛可以在不必運用行政或成本的情況下就可以解決掉，從而避免司法或行政方式的形式主義特性使政府卷入各種矛盾糾紛中。從這樣的認識出發(fā)，就需要推動鄉(xiāng)村社會形成“自己管理自己”的自治權利，讓村民的公共意識和公共事務管理能力不斷發(fā)展起來，同時需要認識到，鄉(xiāng)村社會公共領域當中有義務也要有權利，要培養(yǎng)負責任的政府和負責任的個體民眾，也就是說鄉(xiāng)村公共領域不能變成公共組織（政府）的裁判場，離不開民間調(diào)解力量的廣泛參與。

人民調(diào)解在基層社會治理方面具有獨特的優(yōu)勢。人民調(diào)解把民間權威與制度權威融為一體。民間權威成長于村社共同體，建立在共同體成員認可的價值觀念上，費孝通把它概括為由族長或鄉(xiāng)紳維護的“長老權力”。今天的農(nóng)村權威雖然與傳統(tǒng)民間權威有質(zhì)的不同，但社會基礎還是相同的，即都是建立在傳統(tǒng)和經(jīng)驗基礎上的權威形式。今天的村民自治也大多由這樣的權威來源構成，后者也是人民調(diào)解的村莊權威部分。在這個意義上，民間權威是依托于村民自治組織的，后者的發(fā)展為村民“自己管理自己”提供了可能，所以，村民的認同是關鍵，村莊權威就確立在村社共同體的認同上。與村莊權威比較，制度權威是正式規(guī)范，確立在政治與行政權力的規(guī)范基礎上，對于村社共同體來說，它是司法或行政等外在的干預力量，這個外部權威如何與村莊權威協(xié)調(diào)并融合為一種制度化形式，人民調(diào)解就是一個成功的示范或例證，后者在把傳統(tǒng)民間調(diào)解方式制度化的同時，把現(xiàn)代法治和權利觀念也傳輸?shù)酱迳绻餐w的公共生活秩序當中。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、博導）

【參考文獻】

①費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：人民出版社，2008年。

②周慶智：《官治與民治——中國基層社會秩序的重構》，北京：社會科學文獻出版社，2019年。

責編/張忠華 美編/楊玲玲

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