【摘要】基層治理是國家治理的根基。在日益復雜化的基層治理中，一些基層干部在工作中表現(xiàn)出生硬理解政策，機械執(zhí)行政策的“工具化”傾向，這既有體制機制方面的原因，也源于公共服務動機缺乏以及能力不足等。破解基層干部“工具化”傾向問題，要多管齊下綜合施策，培養(yǎng)積極進取、敢于擔當、善于工作的基層干部，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

【關(guān)鍵詞】基層干部 “工具化” 治理機制 【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，在國家治理現(xiàn)代化進程中，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得了長足進展，基層干部發(fā)揮了重要作用。但是，基層治理問題錯綜復雜，人民群眾對基層治理的要求越來越高，在各種矛盾和利益沖突疊加的情況下，少數(shù)基層干部在工作中生硬理解政策，機械執(zhí)行政策，存在落實僵化、創(chuàng)造退化、思路老化等政策執(zhí)行的“工具化”傾向，干部“工具化”使基層治理效果大打折扣。破解基層干部“工具化”傾向問題，鼓勵基層干部積極擔當作為，是新時代推進基層治理現(xiàn)代化的題中應有之義。

基層干部“工具化”傾向的特征

基層干部在基層治理中擁有一定的自由裁量權(quán)，他們在政策執(zhí)行上的策略甚至會成為政策的一部分。在實際情況中，一些基層干部不認真考慮政策執(zhí)行的可行性與實際情況結(jié)合的適應性，而是一味地發(fā)揮“搬運工”的作用，文件上寫著做什么就做什么，上級部門說怎么做就怎么做，這種“工具”干部具有三個典型特征。

一是工作完成重數(shù)量輕質(zhì)量。“工具”干部忽視在組織和工作中的個人價值，把自己定位為系統(tǒng)中的“工具”，關(guān)注“工具”效率的最大化，習慣于采用數(shù)字完成、名義完成的策略，在統(tǒng)計數(shù)字、完成判定上下功夫，忽視實際完成工作的效果和質(zhì)量，甚至為了“完成率”弄虛作假或舍本逐末，損害了人民群眾對黨和政府的信任。

二是工作缺乏主動性和擔當精神。“工具”干部以“佛系”的心態(tài)看待工作，“多一事不如少一事”“說多少做多少，不說不做”“不求有功，但求無過”，不僅在工作中缺乏主動性，只是最低限度完成“規(guī)定動作”，而且缺乏思考與創(chuàng)新精神，遇到困難“能躲則躲、能推則推”，遇到問題“不愿決策，不敢拍板”，裹足不前，沒有敢于擔當責任的勇氣。

三是工作作風僵化固化套路化。“工具”干部對待工作呆板僵硬，按照上級規(guī)定的模板操作，“上級怎么說，文件怎么寫，我們怎么做”。當群眾有意見時，將責任甩給上級部門；當上級有意見時，將責任推給下級，典型的工作套路是“布置一下、傳達一下、上報一下、推脫一下”，儼然一個“二傳手”。一切照搬上級指示和政策文件，只要“照章辦事”就是盡心盡力。

基層干部“工具化”傾向的根源

一是源于基層政府的制度性特征。基層政府處于國家治理體系中的最末端層級，存在著“權(quán)小事多人少責任大”的制度性特征。首先，基層政府缺乏足夠的決策權(quán)、資源配置權(quán)和執(zhí)法權(quán)，上級職能部門可以對基層工作檢查督查，導致基層干部難以發(fā)揮主觀能動性。其次，上級部門的各項工作最終都匯集到人數(shù)有限的基層政府，“上面千條線，下面一根針”，基層干部身兼多職忙于應對、疲于奔命，按部就班完成本職工作已是不易。最后，在行政科層制中，基層干部作為具體工作的責任人，一旦出現(xiàn)問題就得無條件承擔責任，這種壓力讓基層干部在工作中謹小慎微、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，機械執(zhí)行命令，不犯錯不擔責。

二是源于政策過程的過度技術(shù)化。政策過程的技術(shù)化包括政策解決問題的方案技術(shù)化、政策執(zhí)行工具技術(shù)化和政策評價技術(shù)化等。具體表現(xiàn)為上級部門在給基層政府布置政策方案時有明確的指令和詳細的要求，政策過程的技術(shù)化在一定程度上是科學執(zhí)政的體現(xiàn)。但在基層實踐中，往往出現(xiàn)政策過程過度技術(shù)化的現(xiàn)象。許多基層干部都有這樣的體會，上級布置的工作指令過多、規(guī)則過細、要求過嚴，每項工作都有標準和指標，每個任務都有細則，動輒“死命令、嚴要求”。尤其是隨著考評工作中細則指標不斷增多，用各種細節(jié)問題、各類指標對基層干部進行評價考核，過度技術(shù)化的政策過程挫傷了基層干部工作的熱情和積極性，束縛了他們的手腳和創(chuàng)造力。

三是源于激勵匱乏與問責泛化。不同于主政一方的地方官員擁有的“晉升”激勵，基層干部的晉升空間和概率相對較小，許多干部的職業(yè)生涯局限在特定地區(qū)和特定層級，存在著明顯的晉升“天花板”。而且，基層工資待遇、獎金福利等物質(zhì)激勵和表彰榮譽、社會聲望等精神激勵較少，激勵的匱乏讓基層干部形成了對待工作的消極心態(tài)，逐漸形成了“工具化”的工作習慣。不僅如此，作為政策的實際執(zhí)行者，基層干部的工作一旦出現(xiàn)了差錯，各種問責就會紛至沓來。在問責和批評中，基層官員的理性選擇就是采取“忙而不動、納入常規(guī)、隱匿信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線、找替罪羊”的避責策略，本著“不出事的邏輯”按部就班即可。

四是源于公共服務動機缺乏。公共服務動機是“個人主要或完全基于公共制度與組織的動機所驅(qū)使的傾向”，是“進行公共服務的使命感、強烈的目標和承諾感的自我犧牲精神”。在我國，黨和政府的宗旨是全心全意為人民服務，要求廣大黨員和政府工作人員主動進取、充滿熱情、全身心投入到為人民服務中，這即是公共服務動機的體現(xiàn)。但是，基層干部的公共服務動機由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、工資收入以及工作滿意度特征的不同而存在顯著差異。公共服務動機是基層干部主動創(chuàng)新變革、服務群眾的內(nèi)在動力，缺乏公共服務動機使得基層干部工作的主動性和積極性喪失，安于一隅，不思進取。

五是源于自身能力不足。有的基層干部是因為缺乏教育培訓，文化水平不高，理論水平夠；有的基層干部是因為工作常年偏于一隅，視野不足，缺乏創(chuàng)造力；還有的基層干部是因為自身工作脫離實際，認識不到位。能力不足會導致基層干部在落實政策、執(zhí)行任務過程中容易出現(xiàn)理解和認識上的偏差，使一些基層干部“想為而不能為”，在工作中只能采取保守的做法，照搬照抄政策文件，機械執(zhí)行上級指令。

基層干部“工具化”傾向的治理機制

存在“工具化”傾向的基層干部似乎按時完成了工作，也沒有失職瀆職。但實際上，這種出工不出力、做事不擔責的做法，恰是典型的為官不為。因此，探索基層干部“工具化”傾向的治理路徑，塑造敢于擔當、善于工作的基層干部隊伍，是建設服務型政府的內(nèi)在要求。

第一，在改變基層干部思想上下功夫。一是教育引導基層干部正確認識自身定位。要讓基層干部認識到他們絕不是處于行政體系末端的“工具”，而是將黨和政府的方針政策落實到“最后一公里”的核心力量，是基層治理的主體，進而摒棄“工具化”的定位，積極、主動、創(chuàng)造性地完成各項工作。二是教育引導基層干部樹立正確的政績觀和價值觀。衡量一切工作得失的標準是“人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應”，人民才是“政績的閱卷人”。要讓基層干部認識到只有群眾滿意而不是上級滿意才是真正的政績，從而解決基層干部為了上級滿意而照指令機械辦事的“工具”心理。三是教育引導基層干部樹立擔當意識和擔當精神。要用習近平新時代中國特色社會主義思想教育引導廣大基層干部不忘初心、牢記使命，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，提高基層工作的使命感和榮譽感。這樣不僅有助于提升基層干部的公共服務動機，產(chǎn)生不斷投身公共服務的內(nèi)在動力，而且有助于自覺拋棄“工具化”的工作思維，滿懷熱情地投入到為人民服務的工作中。

第二，改革完善基層干部管理體制。一要持續(xù)改進考核評價機制。根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部考核工作條例》提出的“客觀全面、簡便有效”“注重實績、群眾公認”等原則，改進基層干部考核辦法，清理繁雜、瑣碎、無意義的考核，將基層干部從疲于應對檢查考核中解放出來。改變過度依賴各種數(shù)據(jù)、指標作為考核評價的唯一準則的做法，防止標準和指標挫傷基層干部的工作熱情。考核既要看結(jié)果又要看過程，將存在“工具化”傾向的基層干部和主動作為、積極擔當?shù)幕鶎痈刹孔R別區(qū)分，對后者予以激勵。二要健全監(jiān)督問責機制。過度泛化的問責讓基層干部在工作中畏首畏尾，成為沒有靈魂的“工具人”。問責是針對懶政怠政、不作為、無擔當，問的是違法違紀之責，而不是對基層干部求全責備、吹毛求疵。因此，可改變過度問責的做法，釋放基層干部的工作活力，尤其要慎用各種“責任狀”“一票否決”，防止高壓之下的基層干部形成保守做事的心理。三要建立健全容錯糾錯機制。“工具化”的行事方式是基層干部在“做的多，錯的多”的環(huán)境中發(fā)展出的一種自我保護策略。認真識別基層干部的工作，對基層干部因為積極作為、敢于創(chuàng)新、勇于擔當而犯下的探索性錯誤、非原則性錯誤給予寬容，以建設性的方式積極處理，從而引導基層干部形成敢作為敢擔當?shù)墓ぷ髯黠L。

第三，為基層干部營造良好的工作環(huán)境。一要持續(xù)落實基層減負。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，體現(xiàn)了黨中央為基層減負的決心和堅定態(tài)度。基層減負需要從優(yōu)化政府職責體系和組織結(jié)構(gòu)、明確基層權(quán)責關(guān)系、整治形式主義、防止檢查考核泛濫等方面入手，持續(xù)消除基層干部身上的層層重壓，釋放基層干部干事創(chuàng)業(yè)熱情，讓基層干部能夠投入到一線工作中。二要強化對基層的正向激勵。一方面，要暢通和拓寬基層干部的晉升渠道，堅持職務與職級并行，健全干部選拔晉升機制，破除基層干部晉升的“天花板”，讓基層干部有盼頭、有奔頭。另一方面，要保障落實基層干部工資薪酬、津貼補貼、年假休假等基本待遇和福利，逐步提高基層干部的績效獎金，讓基層干部的獲得與付出、權(quán)力與義務相匹配。三要加強對基層干部的精神獎勵。要樹立積極擔當?shù)牡湫停碚脤嵏蓪嵖兊母刹浚罅π麄骰鶎痈刹康南冗M事跡，為基層干部樹立榜樣，增強基層干部的榮譽感和使命感。

第四，提升基層干部的綜合能力。一要強化基層干部的學習能力。中國共產(chǎn)黨是一個學習型政黨，學習進取是我們黨得以取得一個又一個勝利的“秘訣”。增強學習能力是基層干部克服本領(lǐng)恐慌、能力不足的唯一方法。為此，基層干部要“堅持學思結(jié)合、學以致用、終身學習與兼容借鑒的原則”，提升自身知識水平和業(yè)務能力。二要夯實基層干部的治理能力。基層干部的治理能力是國家治理能力的重要組成部分，通過系統(tǒng)的專業(yè)知識和技能培訓、“理論+業(yè)務”的研學，邀請職能部門負責人、基層主官以及專家學者進行專題授課、座談交流，讓基層干部解放思想、拓寬視野，夯實基層干部應對復雜環(huán)境的治理能力。三要加強基層干部運用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技手段，改變和革新了社會治理機制與工具。基層干部要加強對新技術(shù)的學習，善于應用信息技術(shù)替代繁雜、機械、重復的勞動，在提升效率的同時有更多的精力投入到為群眾服務的創(chuàng)造性工作中。

第五，優(yōu)化上下級政府間關(guān)系。基層政府和上級政府不是簡單的指揮與服從關(guān)系，而是指導與被指導的關(guān)系。指導不是指揮，基層工作需要基層干部在上級的指導下發(fā)揮自身接近實際、熟悉基層的優(yōu)勢，將政策進行再制定、工作進行再分解，從而順利地推進，而不是在上級部門的指揮下完成任務。因此，必須改革和優(yōu)化上下級政府間關(guān)系。一是上級政府部門要認識到基層干部在工作中是并肩作戰(zhàn)的戰(zhàn)友，而不是機械服從命令的“工具”，基層干部發(fā)揮主觀能動性才能更好地完成基層工作。二是要改變政策文件中細則過多指令過嚴的做法，為基層干部留下因地制宜地改進和創(chuàng)新的空間，讓政策和工作能夠符合本地實際。三是要暢通雙向溝通交流渠道，基層干部和上級部門應多交流探討，上級部門在政策制定之初可充分聽取基層意見，制定科學適用、具有可操作性的政策，在政策執(zhí)行時能夠因時因地進行合理調(diào)整，在督查整改時能夠共同商討，提出有可操作性的整改方案。四是要建立雙向評價體制，給予基層干部參與考核評價的機會，讓基層干部真正作為主體參與到基層工作評價考核中。

（作者為廈門大學公共事務學院教授、博導，廈門大學縣域社會治理能力建設研究中心主任；廈門大學公共事務學院博士研究生石術(shù)對本文亦有貢獻）

【注：本文系福建省本科高校重大教育教學改革研究項目“面向國家治理現(xiàn)代化需求的MPA創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制探索”（項目編號：FBJG20180089）的階段性成果】

【參考文獻】

①梁玉蘭：《工具化政策及其人本化復歸》，《湖北社會科學》，2011年第2期。

②周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》，2007年第7期。

③倪星、王銳：《從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究》，《政治學研究》，2017年第2期。

責編/銀冰瑤 美編/李祥峰

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