【摘要】自由貿易試驗區七年來的改革實踐表明，其發展呈現趨同化特征，制度創新碎片化、微創化，系統集成需進一步加強，制度創新面臨邊際效用遞減的困惑。盡管制度核心是自由貿易試驗區的共性目標，但并不意味著各個自由貿易試驗區要走趨同的道路。相反，在目前形勢下，應立足各自由貿易試驗區的資源稟賦、區位優勢，授予自由貿易試驗區更大的改革自主權，促進它們探索差異化發展之路。

【關鍵詞】自由貿易試驗區 差異化發展路徑 制度創新 【中圖分類號】F740 【文獻標識碼】A

自由貿易試驗區差異化發展的整體思路

盡管制度核心是自由貿易試驗區的共性目標，但并不意味著各個自由貿易試驗區要走趨同的道路。相反，因自由貿易試驗區的資源稟賦、區位優勢不同，更需要挖掘自身特質走差異化發展之路。那么，我國自由貿易試驗區差異化發展路徑到底應該如何選擇和設計呢？從世界各國自由貿易園區的發展經驗以及我國自貿試驗區設立以來的實踐來看，我國自由貿易試驗區差異化發展路徑大體可有如下幾個方向：

一是對現有的自由貿易試驗區賦予自由港功能。完全的自由港，即把自由貿易試驗區升級為中國特色自由貿易港；賦予局部功能的自由港，是指針對特定功能的自由化，主要是貨物貿易、服務貿易、國際物流中轉、人員流動自由、資金流動自由以及信息安全的有序開放。同時按照需求原則對自由貿易試驗區的單個片區進行擴區，改變現有的按照省級行政單元帶有計劃經濟色彩的劃定自由貿易試驗區面積及片區數量的做法。因為單個自貿片區面積過小或者地理空間上過于分散，難以承載系統集成性改革項目和大型新興產業項目；難以發揮經濟活動的聚集效益。

二是自由貿易試驗區探索制度型開放。自由貿易試驗區的設立本意是要對標國際最高經貿規則，擔負起市場開放的壓力測試重任。幾年來的實踐表明，由于種種原因，自由貿易試驗區的壓力測試功能還遠未發揮作用，需要進一步加大開放力度，使自由貿易試驗區在面向國際企業和國際投資者開放本土市場過程中真正起到壓力測試者的作用。同時，在開放本國市場的過程中，學習先進的規則、標準與管理經驗，在彎道超車領域，形成中國自己的標準與規則話語權。這也是中國參與國際大循環的新要求。

三是要加強自由貿易試驗區的造市功能和價格發現功能，提升其資源配置能力和能級。目前我國市場的不完善、制度性交易成本過高的問題仍然比較突出，尤其是要素跨行政區域流動的各種顯性和隱性制度障礙仍然較多。國內外要素市場的互聯互通也需要在維護國家安全和風險可控條件下進一步開放。這都需要自由貿易試驗區在各類要素交易平臺建設上取得新的突破和新進展。

四是自由貿易試驗區的二線滲透功能與輻射帶動效應需要大大加強。這就需要自由貿易試驗區大力發展平臺經濟、網絡經濟和新業態、新模式，重點打通國內的消費市場、產業鏈、創新鏈，以及新興產業的跨區域市場拓展；放大自由貿易試驗區的二線滲透功能，以及作為國內循環的載體功能。

五是探索自由貿易試驗區與“一帶一路”聯動，推動自由貿易試驗區成為中國商品、中國企業、中國標準以及人民幣走出去的橋頭堡。

自由貿易試驗區差異化發展的具體路徑

從我國目前21個自由貿易試驗區設立以來的實踐出發，自由貿易試驗區的差異化發展路徑大體可分為以下9個方面的途徑。第一，自由貿易試驗區探索國際物流中轉功能。依托海港、空港、鐵路港等，賦予自由貿易試驗區國際物流中轉、商品分撥、倉儲及簡單加工等國際物流自由港功能，同時設立特殊綜合保稅區，在通關方面提供最大的便利，通過物理圍網方式實施“一線放開、二線管住、區內自由”，這將為國際物流型自由貿易試驗區創造差異化發展的機會。這種差異化發展路徑的理論基礎是全球供應鏈管理理論。隨著經濟全球化的發展，跨國企業在全球布局生產分銷等價值鏈活動，需要尋找一些物流運作效率極高的全球網絡結點來為其全球生產運作提供支撐。自由貿易試驗區因其通關便利和優良營商環境成為跨國企業全球化運作的最佳選擇地點。我國自由貿易試驗區中具有國際物流中轉需求的大型海港，如大連、青島、連云港、廈門、廣州南沙、海南洋浦港等，以及鄭州、成都、北京大興機場等空港型自由貿易試驗區；成都青白江自由貿易試驗區，隨著中歐班列的開通，有機會發展成為國際鐵路港。重慶自由貿易試驗區通過創設“鐵路提單”探索國際陸路貿易新規則。通過賦予物流方面的自由港功能，發展國際國內多式聯運，將有效降低物流運輸成本，以及通關等制度性交易成本，提升自由貿易試驗區的國際競爭力和影響力，是這類自由貿易試驗區差異化發展的重要方向。

第二，自由貿易試驗區探索產業開放與產業合作。自由貿易試驗區要成為高端產業的聚集地。這方面的理論基礎是哈佛商學院波特教授提出的產業集群理論。迪拜自由貿易試驗區設立了20多個特色產業園區，通過吸引外資發展高端服務業。如深圳前海自由貿易試驗區的主要功能是對香港的服務業開放與合作；浙江舟山自由貿易試驗區，是以石化全產業鏈建設為核心目標；陜西楊林自由貿易試驗區，是唯一的農業自由貿易試驗區；武漢自由貿易試驗區，是以國家高新區為依托，主要發展芯片及光電子相關產業，被稱為中國的“光谷”。今年的新冠肺炎疫情觸發了我們對生物醫藥產業的重視。如海南博鰲樂東醫療城在大健康產業開放方面進行一系列先行先試探索。我們可學習美國對外貿易區的分區制度，在自由貿易試驗區中設立專門的生物醫藥“園中園”專區，以加速生物醫藥產業集群的發展。產業開放的重點，對于服務業而言是要探索制度型開放，解決專業技術人員資質互認、標準規則對接、制度貫通的問題。對于高新技術產業而言，是要通過引進外資和先進技術，補齊產業鏈短板，增強自主創新能力。

第三，自由貿易試驗區探索國內外要素市場聯動。自由貿易試驗區應成為國際貿易中心，是國內市場與國際市場的連接樞紐。各種要素交易平臺的設立將為自由貿易試驗區貿易功能的增強提供支撐。如迪拜的多種商品交易中心，就是面向全球的貴金屬交易中心。新加坡在大宗商品交易方面擁有完善的貿易鏈條和生態系統。我國在許多大宗商品方面是全球最大進口國和出口國，但是這些產品的定價權大都沒有掌握在自己手里。自由貿易試驗區需要根據所處的區位條件和國家的政策支持，在國內外要素市場聯動方面積極探索，為我國經濟發展所需要的大宗原材料、大宗商品以及資金、技術、人才、信息等高端要素的聚集提供平臺和場所。如上海自由貿易試驗區在金融改革創新方面取得了許多重大成果，尤其是FT賬戶的設立，為我國資本項目的開放提供了金融基礎設施。如大連自由貿易試驗區在保稅混合鐵礦石監管方面實施了創新，保稅混礦業務取得突破，成功打入日本韓國等國際市場，并且與大連商品交易所在鐵礦石期貨保稅交割業務上形成了聯動局面。天津自由貿易試驗區、南沙自由貿易試驗區在平行進口汽車方面開拓了國內市場。海南洋浦港也將在保稅原油儲存以及加工方面探索創新。

第四，自由貿易試驗區探索數字經濟智能經濟。培養經濟增長新動能是我國經濟邁入高質量發展的必然要求。新的數字經濟時代已經來臨。自由貿易試驗區作為新的經濟增長和新動能的爆發點，需要大力發展數字經濟，尤其是以大數據、人工智能、云計算為代表的新的智能經濟，自由貿易試驗區更應該積極布局，同時要為這些新技術、新產業的加速成長提供制度創新方面的支撐和保障。新的技術往往伴隨著一系列新的規則和制度，而制度創新以及包容審慎監管理念正是新興產業發展所需要的。自由貿易試驗區要提升其資源配置的能級，就需要大力發展平臺經濟、網絡經濟和總部經濟等新的經濟形態。如融資租賃、商業保理、保稅維修、跨境電子商務等新模式、新業態在一些自由貿易試驗區獲得了加速聚集，大大提升了自由貿易試驗區的影響力和經濟效益。如天津自由貿易試驗區的融資租賃、深圳前海的商業保理、鄭州自由貿易試驗區的跨境電子商務、廈門自由貿易試驗區的保稅維修與離岸貿易，都是自由貿易試驗區探索新業態的典型案例。

第五，自由貿易試驗區探索國際消費中心建設。自由貿易試驗區如何促進國際國內大循環？尤其是在新冠肺炎疫情和中美貿易摩擦持續的新環境下，如何激發自由貿易試驗區的消費潛能是值得深入探索的方向。目前海南自由貿易試驗區，已經明確提出把建設國際消費中心作為戰略目標，為此國家大幅提高了海南自由貿易試驗區免稅購物的額度。在博鰲樂東醫療城，大力發展醫療旅游。珠海橫琴自由貿易試驗區也定位為國際旅游島，國家給予了15%的稅收優惠政策。此外，廈門、前海、南沙自由貿易試驗區以及海南三亞大力發展郵輪母港。在跨境電子商務方面，許多自由貿易試驗區被國家授予了跨境電子商務示范區，為國外商品進入國內市場提供了政策和通關方面的便利。

第六，自由貿易試驗區探索沿邊開放戰略。我國與眾多國家接壤，設立了較多的邊境口岸。這些為我國設立邊貿型自由貿易試驗區提供了基礎。2019年第四批自由貿易試驗區中云南的德宏、紅河自貿片區，廣西的崇左自由貿易試驗區，黑龍江的綏芬河、黑河自由貿易試驗區，都是屬于邊境開放型自由貿易試驗區。在一國邊境地區設立自由貿易試驗區，也是國際上許多國家的通常做法。如墨西哥在接近美國的邊境地區設立了許多自由貿易試驗區，以吸引外資和對美國市場的出口業務。與中國接壤的周邊國家大多經濟發展水平還不是很高，這些邊貿型自由貿易試驗區主要扮演中國企業、中國商品、以及人民幣走出去橋頭堡的角色，同時與接壤國家開展經濟貿易合作提供近距離平臺。對于帶動兩國邊境地區的經濟社會發展、維護國家安全、促進民心相通以及加強基礎設施互聯互通方面，這類自由貿易試驗區都發揮著極為重要的作用。

第七，自由貿易試驗區與“一帶一路”聯動。自由貿易試驗區作為我國對外開放的平臺，在參與“一帶一路”所要求的“五通”方面能夠作出獨特的貢獻，也能夠成為“一帶一路”項目的承載地。如中歐班列，重慶、成都、鄭州、西安等自由貿易試驗區是主要的項目參加方；針對“一帶一路”特定國別的合作方面，如南寧自由貿易試驗區與東盟國家的合作，遼寧自由貿易試驗區與中東歐國家的合作，青島自由貿易試驗區與上海合作組織成員國的合作，西安自由貿易試驗區與吉爾吉斯斯坦比什凱克自由貿易試驗區的合作等。在國際產能合作方面，南沙自由貿易試驗區與國家發展改革委國際產能合作中心共建中國企業走出去服務基地，河南洛陽自由貿易試驗區與烏茲別克斯坦開展農業全產業鏈合作。這些項目和行動都說明我國的自由貿易試驗區都在積極謀劃深度參與“一帶一路”建設大業中，無疑是自由貿易試驗區差異化發展的重要路徑。

第八，自由貿易試驗區在探索法制化營商環境優化改革方面也大有作為。如前海、南沙在國際商事仲裁、引入港澳律師等方面進行了先行探索。迪拜自由貿易試驗區設立的金融自由區采用的是英國的法律，成為事實上的法律特區。這為我國探索自由貿易試驗區的法制創新提供了借鑒，如鄰近港澳地區的自由貿易試驗區，有條件在法制創新方面進行差異化探索。

第九，探索建設自由貿易港。自由貿易試驗區升級為自由貿易港，是差異化探索的重要路徑，這條路徑在很大程度上是由國家戰略需求驅動形成。如海南自由貿易港，就是從自貿試驗區開始的。

不過，在發展自由貿易試驗區的過程中尤需注意的是，自由貿易試驗區是制度創新的高地，不是政策優惠的洼地。而且從我國自由貿易試驗區優惠政策的賦予情況看，帶有較大程度的普惠性質，即各個自由貿易試驗區享受的政策基本趨同。從自由貿易試驗區差異化發展要求看，對于自由貿易試驗區的政策賦予也應該堅持差異化原則。這種差異化是基于各個自由貿易試驗區發展目標與定位的不同，以及市場主體需求的不同而作出的。如海南自由貿易港，實行的單獨關稅區自由港政策。國內其他的自由貿易試驗區難以享受同等的政策優惠待遇。因此，自由貿易試驗區優惠政策的賦予上，應該按照自由貿易試驗區的目標定位與功能需求進行差異化設計，以避免自由貿易試驗區之間的政策優惠競賽，形成良性的互動與合作，實現共促對外開放的新格局。

（作者為中山大學自貿區綜合研究院院長，中山大學粵港澳發展研究院副院長）

【注：本文系國家社會科學基金專項“中國特色自由貿易港‘1+N’模式的制度創新及實現路徑研究”（項目編號：18VSJ075）的階段性成果】

【參考文獻】

①符正平：《論中國特色自由貿易港的建設模式》，《區域經濟評論》，2018年第2期。

②符正平：《借鑒島嶼經濟體制度型開放經驗 加快推進海南自貿港建設》，《海南日報》，2019年6月19日。

③Kenji Omi, “ Extraterritoriality ” of free zones: the necessity for enhanced customs involvement, WORLD CUSTOMS ORGANIZATION research paper No.47, September 2019.

責編/周小梨 美編/李祥峰

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