【摘要】全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。在新冠肺炎疫情防控中，只有依靠法治、完善法治，堅持運用法治思維和法治方式，補齊短板，統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，才能切實保障人民群眾生命安全和身體健康，維護社會穩定和發展。

【關鍵詞】疫情防控 依法治國 應急法制體系 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

堅持全面依法治國，是治國理政的基本方式，更是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。法治不僅對常規狀態下的國家和社會治理意義重大，對非常狀態下克服危機和恢復秩序的作用更為關鍵。在新冠肺炎疫情防控中，只有依靠法治、完善法治，堅持運用法治思維和法治方式統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，才能切實保障人民群眾生命安全和身體健康，維護社會穩定和發展。

我國疫情防控已取得重大戰略成果，但我們也應總結防控過程中的經驗教訓，補齊應急法律制度體系的短板，為今后的常態化防控做充足準備

本次新冠肺炎疫情防控工作形勢嚴峻復雜，是對國家治理能力和治理水平的一次嚴峻考驗，也是對多年來我國法治建設成效的一次實戰檢驗。在疫情防控工作中，習近平總書記多次強調，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。在黨中央國務院的統一領導和高效管控下，中央應對疫情工作領導小組及時研究部署工作，國務院聯防聯控機制加大政策協調和物資調配力度，各地區各部門積極履職盡責，總體上實現了依法防控。

目前，我國疫情防控已經取得重大戰略成果，社會秩序平穩，人民正常的生產生活已經基本恢復。然而，總結經驗我們能夠發現，各地政府在疫情防控過程中，也暴露出應急管理體制機制不全、應急法律制度體系不完善、應急執法僵化激化等短板，出現了主體不適格、手段不合法、措施不適度等偏離法治軌道的行為和現象，需要予以重視和研判，以進一步完善應急法治體系，提高依法防控能力。

首先，在公共衛生應急管理體制上仍存在“條塊不銜接”問題。依據《中華人民共和國傳染病防治法》《國家突發公共衛生事件相關信息報告管理工作規范（試行）》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》等法律法規和規章制度的相關規定，突發公共衛生事件預警信息發布權由國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門行使。該疫情信息發布制度與《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱“《突發事件應對法》”）規定的，縣級以上人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責的屬地管理，不協調不銜接，在很大程度上導致相關政府和部門不作為、反應遲緩、推諉責任，貽誤了防疫時機。此外，在疫情暴發初期，各個省份在應急防控中也有些措手不及，表現在應急管理法律體系中部分職責權限規定不明確，因而出現了相關部門之間推諉責任的現象。

其次，疫情防控早期，一些地方部門應急權行使存在不規范和越權問題。例如，云南大理越權緊急征用不屬于非本行政區域的過境物資，“截留”重慶口罩事件；一些農村基層組織未經政府批準，發布“封村”通告，設卡攔截、斷路堵路、阻斷交通，這些越權行為，或是地方保護主義思想使然，或是缺乏法治思維和法治能力所致，所幸大多由有關方面及時予以規范，并依法進行了糾正。

第三，一些地方存在執法簡單粗暴、甚至“暴力執法”“過激執法”的現象。應急狀態下，行政機關依法享有廣泛的行政應急權，嚴格規范公正文明執法是依法防疫和保障公民權利的關鍵。根據《突發事件應對法》第11條的規定，有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。然而在實踐中，一些地方存在執法簡單粗暴、甚至“暴力執法”“過激執法”的現象，比如，廣西柳州地區村民疫情期間聚眾賭博被“游街”示眾，湖北孝感志愿者沖入居民住宅對打麻將的一家三口進行毆打；武漢市在征用高校學生宿舍的過程中，部分學校將學生物品隨意丟棄，造成毀損；有的小區拒絕醫護人員回家，有的地方設卡斷路硬性阻礙交通、地域歧視武漢人湖北人，違法暴露特定地區及人員的隱私信息等。這些防控措施，違反了《突發事件應對法》規定的比例原則和最小傷害原則，不同程度侵犯了公民的人身自由權、人格尊嚴權、平等保護權、隱私權、財產權等基本權利，逾越了法治的底線。

第四，存在一些法律政策不銜接，程序機制不健全問題，依法防控的精細度有待提高。在本次疫情防控過程中，出現了不同法律法規、不同地區的政策措施銜接困難甚至個別相互沖突的現象。例如，在全國所有省份應急響應級別均為二級或以下后，5月6日晚七點，屬于低風險地區的深圳寶安區居民林某飛抵山西大同。當天下午五點當地街道工作人員接到臨時通知，要求對來自黑龍江、內蒙古、廣東和湖北四個省份的所有來同人員全部實行14天集中隔離，兩次核酸檢測全部陰性后方可解除隔離；次日凌晨1點，工作人員從林某所住酒店將其接到了隔離點，并要求其自費集中隔離14天。這個案例比較集中地體現了依法防控中存在的問題：一是存在中央與地方、地區與地區之間政策的縱向、橫向銜接問題：查詢國務院客戶端小程序，深圳寶安區5月6日以來一直為疫情低風險地區，但山西大同卻將其列為需要強制隔離的高風險區；二是山西大同的臨時通知涉及限制外地人員進入地界，但通知下發和執行在部門、系統間缺乏協調銜接，未能按照最小傷害原則，及時在進入大同的機場、車站進行通告和勸返；三是在二級響應下，對部分地方人員增加強制措施，其決策的依據和程序不明晰。實踐中，不同程度的強制措施，決定的主體和程序是什么，沒有明確的法律依據。正因為突發事件的預警、決策、處置等環節的法定程序不健全，疫情防控過程中個別政策、措施甚至朝令夕改，缺乏穩定性，不符合應急法治建設的精神和要求。

遵循應急法治原則，有效規范行政權力行使過程，是提升我國治理能力和法治水平的內在要求和重要體現

在突發事件應對過程中，行政應急性原則的價值取向為“秩序保護”，體現為行政權的集中與擴張，公益優先兼顧私益，效率優先兼顧公平三個方面。①由此，在應急狀態下，行政機關具有緊急立法權、緊急財政權、應急狀態下的行政措施和特別行政程序、對公民人身自由的特別強制措施和對公民財產的限制與征用、緊急調集人員或者調用儲備物資、特別使用警察力量和軍隊力量等廣泛權力。但是行政機關這些非常態手段的運用，雖然不是“規定動作”，卻仍然是在法治框架內的“允許動作”，這便是應急法治秩序。對行政應急權的合法性控制，包括事前控制、事中控制和事后控制三個環節，同時應充分考慮到應急狀態的特殊屬性，以實現有效控制和治理為目標，賦予行政機關對危機形勢嚴重程度的判斷、對應急措施種類強度時限的選擇以高度的自由裁量權，將事后控制作為合法性控制的關鍵環節。

行政應急權合法性的事前控制。事前控制主要體現為應急狀態的啟動機制和程序，包括進入應急狀態的法定事由、有權決定和宣布應急狀態的適格主體以及應急狀態的決定和宣布程序等。

行政應急權合法性的事中控制。應急狀態下，政府采取的防疫措施必須堅持法治原則，一方面，從依法防控的角度，防控措施應于法有據。另一方面，行政應急權具有很大的自由裁量空間，因此各級政府及其部門采取的疫情防控措施，還需要堅持合理行政，做到措施妥當、適度。具體來說，就是采取疫情防控措施，必須貫徹依法行政的各項原則，包括必要性原則、合理性原則、比例原則、保障人權原則、平等保護原則、正當程序原則等。此次疫情中，一些地方政府發布的“硬核”管制措施，表面是符合疫情防控和應急處置法律法規的，但實施的結果卻并不公正、不科學、不符合人民群眾的期待，究其原因便是這些“硬核”措施不符合憲法的精神、法治的原則和立法的目的。因此，在疫情擴散蔓延的嚴峻形勢下，采取何種具體措施、限制到什么程度，是否符合比例原則，是否選擇了對公民權利損害性最小的措施，是對依法防疫能力的重要考驗。

行政應急權合法性的事后控制。一是建立健全事后追認制度。應急狀態下，行政機關需要行使一些本屬于立法機關的權力，比如財政權。按照法治的原則和要求，這樣的重要權力擴張，需要在應急狀態結束后，由立法機關進行追認。根據財政部發布的2020年一季度財政收支數據，一季度全國各級財政共安排疫情防控資金1452億元，且在“外防輸入、內防反彈”的常態化疫情防控工作中，未來仍需要較大的財政投入。這些緊急財政權應當由各級人大及其常委會適時予以追認。值得注意的是，受全球疫情的影響，我國進入了常態化疫情防控期，且“常態化”的延續時間難以判斷，由此在全國進入二級響應及以下后，各級人大及其常委會應可分階段對政府應急財政權予以追認。二是完善人大事后監督機制。《突發事件應對法》第16條規定，縣級以上人民政府作出應對突發事件的決定、命令，應當報本級人民代表大會常務委員會備案；突發事件應急處置工作結束后，應當向本級人民代表大會常務委員會作出專項工作報告。本次疫情防控中，各地各部門出臺的疫情防控相關規范性文件數以千計，各級人大常委會要高度關注這些規范性文件的備案審查工作，并組織人員及時對其進行跟蹤、梳理，對規范性文件的合法性進行監督。三是建立健全嚴格的追責制度。法治政府是責任政府，健全應急管理追責制度，明確具體的追責程序、方式和原則，是倒逼行政應急權合法、合理行使的有效機制。同時也要注意，突發事件應對往往具有復雜性和緊迫性，需要給予應急部門靈活判斷和變通處置的空間，要有“事急從權”的寬容度，不應過于苛責于形式法治。

如何完善廣義上的應急法治體系，提高應對突發事件的治理能力和法治水平，已成為擺在我們面前的時代課題

20世紀80年代，德國社會學家烏爾里希·貝克首次提出“風險社會”理論。時至今日，我們已處在一個危機四伏、風險頻發的時代，一個充滿不確定性的、復雜的風險社會。如何完善廣義上的應急法治體系，提高應對突發事件的治理能力和法治水平，成為擺在我們面前的時代課題。

一是加快推進緊急狀態立法，發展完善應急法律體系。這里的應急法律體系是廣義的，包括戰爭狀態、動員狀態、緊急狀態和應急狀態（狹義）相關法律法規。目前，我國已有國防法、國防動員法、突發事件應對法，但自2004年緊急狀態入憲以來，一直沒有啟動緊急狀態立法。如前所述，這也是本次疫情防控中，全世界70多個國家和地區宣布進入緊急狀態，而我國是由31個省（區、市）相繼啟動重大突發公共衛生事件一級響應的原因之一。推進緊急狀態立法，設定國家機關在緊急狀態下可采取的非常措施及其程序，是建立科學銜接、范圍周延的應急法律體系最亟需的一塊“拼圖”。

二是加快修訂《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱“《傳染病防治法》”）《突發事件應急預案管理辦法》，進一步完善突發公共衛生應急法律體系，加強基層應急能力建設和制度保障。根據2018年《傳染病防治法》執法檢查結果，該法存在疾控機構的能力與承擔的職責不相適應；基層傳染病防治能力比較脆弱，對疫情的及早發現、及時報告、妥善處置等能力有限；法律責任規定存在處罰過輕、違法成本低、警示作用不強、操作性弱等情況。②本次疫情防控中更暴露出其在管理體制、防控機制、疫情報告和發布以及捐贈物資的管理和調配等方面均存在不足，亟需修改完善。同時，還應總結本次疫情防控中的經驗得失，修訂《突發事件應急預案管理辦法》，推動跨部門、跨區域、跨突發事件類型的預案建設，健全預案管理體系。

三是研究推進應急狀態征收征用方面的立法，建立合理的補償制度。在這次新疫情防控中，緊急征用賓館、學校和有關物資的行為大量發生。對于合法征收征用的財產，有關部門在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，還應當給予合理補償。但是，《突發事件應對法》第52條和《傳染病防治法》第45條都缺乏關于征用依據、形式、程序、補償和賠償標準等操作規范，因此亟需通過修改相關法律法規，或制定專門應急狀態征收征用法，建立健全應急狀態下的征收征用制度。

四是加快《生物安全法》《中華人民共和國野生動物保護法》等相關法律法規的制訂修訂，同時在中央和地方立法中，積極總結新冠肺炎疫情防控過程中的成敗得失，及時將好的經驗吸納到立法中。例如，4月出臺的《北京市文明行為促進條例》，規定了與疫情相關的文明行為要求，包括在公共場所咳嗽、打噴嚏時遮掩口鼻，患有流行性感冒等傳染性呼吸道疾病時佩戴口罩，用餐實行分餐制、使用公筷公勺；傳染病患者須配合檢驗、隔離治療，拒不改正的，從重處罰等等內容，這種積極回應現實需要的做法值得肯定和借鑒。

（作者為中國社會科學院國際法研究所研究員）

【注釋】

①劉莘：《行政應急性原則的基礎理念》，《法學雜志》，2012年第9期。

②王晨：《關于檢查<中華人民共和國傳染病防治法>實施情況的報告》，新華網， 2018年8月30日。

責編/谷漩 美編/陳琳

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