【摘要】為了建設(shè)和諧社會和平安中國，不斷提升人民群眾的安全感獲得感幸福感，必須進一步強化風(fēng)險意識、危險意識和安全意識，綜合運用超前管理、風(fēng)險管理、危機管理、應(yīng)急管理、安全管理、動態(tài)管理和系統(tǒng)管理基本理論與方法，分析當(dāng)前我國安全管理和應(yīng)急管理工作中存在的重大現(xiàn)實問題及其深層次根源，探索新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中安全和應(yīng)急管理活動的一般規(guī)律，為進一步創(chuàng)新和完善國家應(yīng)急管理體系提供理論依據(jù)和決策支撐。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理 超前管理 危機管理 安全管理 系統(tǒng)管理 【中圖分類號】C916 【文獻標(biāo)識碼】A

只有實現(xiàn)國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化，才能真正實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，人民長期面對各種內(nèi)憂外患和天災(zāi)人禍，這是一個基本國情。這些災(zāi)害和危險源種類繁多、發(fā)生頻率較高、危險區(qū)域分布廣泛，各類事故隱患和安全風(fēng)險交織疊加，一旦發(fā)生災(zāi)害則造成較大損失，嚴(yán)重影響公共安全的因素日益增多。因此，強化國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力建設(shè)，既是一項關(guān)系當(dāng)前人民安居樂業(yè)和社會穩(wěn)定的緊迫任務(wù)，又是一項關(guān)系國家長治久安的長期任務(wù)。

新中國成立后，黨和國家始終高度重視安全管理和應(yīng)急管理工作，始終堅持“安全第一”和“穩(wěn)定壓倒一切”的基本原則，逐步建立和改善國家安全和應(yīng)急管理體系，不斷提高應(yīng)對各種自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故災(zāi)害的能力，成功地應(yīng)對了一次又一次重大突發(fā)事件，有效地化解了一個又一個重大安全風(fēng)險，創(chuàng)造了許多搶險救災(zāi)的應(yīng)急管理奇跡，我國安全和應(yīng)急管理體制機制在實踐中充分展現(xiàn)出中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，我們既可以集中力量辦大事，集中力量辦要事，集中力量辦好事，也可以集中力量辦急事，集中力量辦險事，集中力量辦難事。

但是，我們必須清醒地認識到，當(dāng)代中國社會的現(xiàn)代化進程，既大大提升了國家安全管理水平和應(yīng)急管理能力，又大大地增加了各種不確定性的風(fēng)險因素和危險源。因此，為了建設(shè)和諧社會和平安中國，不斷提升人民群眾的安全感獲得感幸福感，滿足人民美好生活需要，必須進一步強化風(fēng)險意識、危險意識和安全意識，進一步創(chuàng)新和完善國家安全管理和應(yīng)急管理體系。

應(yīng)急管理體系的基本內(nèi)涵、主要特征和基本原則

所謂應(yīng)急管理，一般是指政府及其他公共機構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)對機制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。應(yīng)急管理包括預(yù)防管理、準(zhǔn)備管理、響應(yīng)管理、處置管理和恢復(fù)管理等環(huán)節(jié)。所謂風(fēng)險管理，一般是指社會組織或者個人用以降低風(fēng)險的消極結(jié)果的決策過程，通過風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險控制等各種風(fēng)險管理技術(shù)，對風(fēng)險實施有效控制和妥善處理，從而以最小的成本收獲最大的安全保障。而所謂危機管理，則是組織為了應(yīng)對突發(fā)的危機事件，抗拒突發(fā)的災(zāi)難事變，以盡量使損害降至最低點而事先建立的危機防范和災(zāi)難應(yīng)對體系。所謂安全管理，是指組織為實現(xiàn)安全目標(biāo)而進行的有關(guān)計劃、決策、組織和控制等一系列管理活動，并運用現(xiàn)代安全管理原理、方法和手段，分析研究和消除各種不安全因素，以預(yù)防事故發(fā)生。

從上述有關(guān)超前管理、風(fēng)險管理、危機管理、應(yīng)急管理與安全管理理論及其相互關(guān)系分析中可以看出，風(fēng)險是指某特定事件產(chǎn)生人們所不希望產(chǎn)生的不良、不幸或災(zāi)難性后果的可能性，危機是可能產(chǎn)生危險的緊急關(guān)鍵時刻，應(yīng)急是應(yīng)對突然發(fā)生的需要緊急處理的事件，安全是免除了不可接受的損害風(fēng)險的狀態(tài)。盡管風(fēng)險管理、危機管理、應(yīng)急管理與安全管理的管理主體、管理機制、管理流程和管理手段各具特色，但其管理宗旨和管理目的是完全一致的，都是為了預(yù)防、減少化解和避免各種危險因素，都是為了實現(xiàn)安全目標(biāo)。其中，預(yù)知、預(yù)設(shè)、預(yù)計、預(yù)測、預(yù)防、預(yù)警和預(yù)備是應(yīng)急管理的程序和手段，而防災(zāi)、避險、減災(zāi)、救災(zāi)、抗災(zāi)和滅災(zāi)才是應(yīng)急管理的職能和目的。就這個意義上講，應(yīng)急管理是一種超前性管理、預(yù)防性管理、系統(tǒng)性管理和動態(tài)性管理，也是一種風(fēng)險性管理、危機性管理和災(zāi)難性管理，都屬于安全管理的范疇。

因此，完善國家應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵在于，牢固樹立“安全第一”的安全發(fā)展觀，不斷加強和深化人們對于各種天災(zāi)人禍及其根源和危害的認識，在災(zāi)難預(yù)知和預(yù)測的基礎(chǔ)上，開展應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計、系統(tǒng)設(shè)計和動態(tài)設(shè)計，對未來各種潛在風(fēng)險和災(zāi)難進行預(yù)研、預(yù)判、預(yù)設(shè)、預(yù)計、預(yù)案、預(yù)演、預(yù)備、預(yù)警和預(yù)防。

正確認識各種天災(zāi)人禍的根源、危害及其發(fā)展變化規(guī)律

世界上沒有無緣無故的天災(zāi)人禍，也沒有無緣無故的國泰民安。要實行源頭治理、綜合治理、依法治理和系統(tǒng)治理，不斷完善國家應(yīng)急管理體系，提升國家應(yīng)急管理能力和水平，就必須提升人們對于各種天災(zāi)人禍的根源、危害及其發(fā)展變化規(guī)律的認識。

與相對靜態(tài)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會相比較而言，近現(xiàn)代工業(yè)社會則處于一種連續(xù)性的變革過程之中，而當(dāng)代知識和信息社會則呈現(xiàn)出一種非連續(xù)性的創(chuàng)新模式。在瞬息萬變的創(chuàng)新時代里，在復(fù)雜多變的現(xiàn)代化進程中，人們看到了日新月異的社會進步，同時也必然面臨伴隨社會變革所帶來的各種新的社會問題、社會風(fēng)險、社會危機和社會災(zāi)難。這個世界充滿著太多的不確定性，似乎一切都在變化，好像一切都不可靠，天災(zāi)人禍就是重要體現(xiàn)。所謂“天災(zāi)”，如地震、臺風(fēng)、海嘯、洪水、雪災(zāi)、泥石流等等，其實都是自然運動變化的必然過程，有其內(nèi)在的發(fā)展變化規(guī)律，只是人們尚未完全認識這些規(guī)律而已。出于無知或無視，人們才將這些必然要發(fā)生的自然現(xiàn)象視為偶然現(xiàn)象和突發(fā)事件。所謂“人禍”，如社會動亂、恐怖襲擊、群體事件、經(jīng)濟危機、文化污染和生態(tài)災(zāi)害等等，其實都是社會政治經(jīng)濟文化活動發(fā)展變化的必然過程，也具有其內(nèi)在的發(fā)展變化規(guī)律，只是人們尚未完全認識這些社會規(guī)律、政治規(guī)律、文化規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律而已。出于無知或無視，人們才將這些必然要發(fā)生的社會現(xiàn)象視為偶然現(xiàn)象和突發(fā)事件。

自然界有其運動變化的自然規(guī)律，人類社會有其發(fā)展變化的社會規(guī)律，人們的思想和行為也有其內(nèi)在的思維邏輯和行為規(guī)律。所謂規(guī)律，包括自然規(guī)律、社會規(guī)律和思維規(guī)律，是指普遍存在于自然、社會和人類思維運動及其發(fā)展變化過程中的內(nèi)在聯(lián)系和必然聯(lián)系。就其客觀必然性上講，任何一種天災(zāi)人禍，都具有不可避免的必然性，不是偶然發(fā)生的突發(fā)事件。可以說，世上沒有緊急和突發(fā)事件，之所以緊急和突發(fā)，是因為人們對自然、社會和思維規(guī)律的認識不夠。如果一切盡在意料和掌控之中，那么世上就沒有什么突發(fā)和緊急事件了。

因此，應(yīng)該居安思危，堅持“安全第一”和“預(yù)防為主”的基本原則，建立和完善超前性風(fēng)險危機和災(zāi)難應(yīng)急管理體系，完善安全治理的責(zé)任制度，有效防范、避免、減少和化解各種風(fēng)險、危機和災(zāi)難；全面開展有關(guān)安全和災(zāi)害的基礎(chǔ)理論研究和應(yīng)用對策研究，不斷深化和提升人們對于各種天災(zāi)人禍及其危害與根源的科學(xué)認識，開展全民防災(zāi)、救災(zāi)和安全教育，在全社會樹立“責(zé)任重于泰山”的安全責(zé)任意識，不斷提高人們知災(zāi)防災(zāi)和救災(zāi)應(yīng)急管理能力。

全面樹立以人為本的安全理念和“安全第一”的安全發(fā)展觀

要想國泰民安和長治久安，就必須堅持以人為本的安全理念，堅持“安全第一”的系統(tǒng)動態(tài)適應(yīng)發(fā)展觀，并在此基礎(chǔ)上進一步強化和完善國家安全和應(yīng)急管理體系。

發(fā)展并不是目的，不能為了發(fā)展而發(fā)展，人才是發(fā)展的根本目的。改革開放初期，我們確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展目標(biāo)，極大地解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力。但是，一些地方卻出現(xiàn)了片面發(fā)展經(jīng)濟、強調(diào)效率優(yōu)先、忽視公平等問題，由此造成了收入差距擴大、環(huán)境破壞和文化污染等新問題。可見，任何一種極端化和片面化的發(fā)展理念和發(fā)展模式，都是行不通的，也都必然造成各種各樣新的問題和風(fēng)險。為了應(yīng)對和解決上述問題，黨和國家逐漸強調(diào)“兩手抓”，一手抓物質(zhì)文明，一手抓精神文明，還特別強調(diào)這兩手都要硬，并不斷轉(zhuǎn)變發(fā)展布局和發(fā)展思路，從經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)和社會建設(shè)三位一體協(xié)同發(fā)展，到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體科學(xué)發(fā)展，再到十八大提出經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。這一演變過程真實記載了黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移的軌跡，真實反映了國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)逐步深化和完善的歷程。所以，只有堅持“安全第一”的原則，牢固樹立系統(tǒng)的安全發(fā)展觀，才能不斷優(yōu)化和完善國家應(yīng)急管理體系，不斷提高國家應(yīng)急管理能力。

實現(xiàn)應(yīng)急管理規(guī)范化、制度化和法治化

法治手段是應(yīng)對突發(fā)公共事件最基本、最主要的手段，也是建設(shè)法治政府的必然要求。加強應(yīng)急管理的法律法規(guī)建設(shè)，提供科學(xué)的法治保障是實現(xiàn)國家應(yīng)急管理體系法治化的必然要求。國家應(yīng)急管理體系，是有關(guān)應(yīng)急管理的制度體系，包括應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機制和應(yīng)急管理法制體系。而國家應(yīng)急管理能力，則是應(yīng)急管理制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是國家利用應(yīng)急管理資源應(yīng)對突發(fā)事件的能力。要推進應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，就要適應(yīng)時代變化，不斷創(chuàng)新和完善國家應(yīng)急管理體制、機制和法制，實現(xiàn)應(yīng)急管理的規(guī)范化、制度化和法治化，運用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理水平。

當(dāng)前我國有關(guān)應(yīng)急管理的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》《中華人民共和國傳染病防治法》等。現(xiàn)有的應(yīng)急管理法律法規(guī)是以原來政府職能部門為應(yīng)急管理單位而制定的，存在應(yīng)急管理職能分散、應(yīng)急管理權(quán)責(zé)不清、應(yīng)急管理機制不健全、應(yīng)急管理保障措施不完善等諸多問題，不能適應(yīng)國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要。國家應(yīng)急管理部成立之后，雖然表面上建立了統(tǒng)一的應(yīng)急管理對象、應(yīng)急管理職責(zé)和應(yīng)急管理程序的國家應(yīng)急管理體系。但是，由于原來公安、消防、水利等部門單行法中存在應(yīng)急管理職責(zé)職權(quán)不協(xié)調(diào)的法律沖突，國家應(yīng)急管理部不能很好地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)國家應(yīng)急管理體系。為了理順國家應(yīng)急管理體系的體制和機制，就必須進一步完善國家應(yīng)急管理法制，為國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供法治保障。

建立和完善國家應(yīng)急管理體系支持系統(tǒng)

國家應(yīng)急體系的支撐體系，包括應(yīng)急管理理論、經(jīng)濟保障、科技裝備、政策法規(guī)、專業(yè)人才團隊等體系。實現(xiàn)國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化，必須建立和完善國家應(yīng)急管理體系的支撐系統(tǒng)，充分做好各種應(yīng)急準(zhǔn)備，防患于未然。要優(yōu)化學(xué)科建設(shè)和專業(yè)設(shè)置，加強基礎(chǔ)理論研究和相關(guān)應(yīng)用技術(shù)研究，為應(yīng)急管理提供理論支撐；要建立各種應(yīng)急物資儲備制度，實行單獨的應(yīng)急資金預(yù)算，為應(yīng)急管理提供充足的經(jīng)濟支撐；要大力發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提高應(yīng)急管理科技裝備水平；要完善政策法規(guī)體系，實現(xiàn)應(yīng)急管理的制度化、規(guī)范化和法治化；要加強隊伍建設(shè)，建設(shè)一支專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、作風(fēng)過硬、本領(lǐng)高強的應(yīng)急救援隊伍。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博導(dǎo)，北京大學(xué)國家治理研究院研究員，中國傳媒大學(xué)國家治理研究院研究員）

【注：本文系北京市社會科學(xué)基金重大項目“正確處理政府和市場關(guān)系研究”（項目編號：19ZDA15）、巴中市應(yīng)急管理局委托項目“巴中市鄉(xiāng)村振興安全保障”和北京大學(xué)公共治理研究所專項課題資助研究項目“社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)研究（項目編號：YQZX202004）階段性研究成果】

【參考文獻】

①張海波、童星：《中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化》，《中國社會科學(xué)》，2015年第3期。

②薛瀾、劉冰：《應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第1期。

③侯佳儒：《做好應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化法治保障》，《經(jīng)濟日報》，2019年12月12日。

④王泉：《大數(shù)據(jù)時代應(yīng)急預(yù)案如何實現(xiàn)數(shù)字化》，《中國應(yīng)急管理報》，2019年12月7日。

責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲

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