【摘要】建立農民退休制度的本質訴求是實現城鄉基本養老保障均等化，但現階段面臨農民身份多元化、土地權歸屬等制度性障礙。我國養老金制度的改革是對社會生產方式不斷適應和調整的過程，養老金待遇的“城鄉落差”源于兩種養老保險制度的理念差異。未來十年是大力推進城鄉基本養老保障均等化的政策窗口期，應盡快提高基本養老保險的統籌層次，探索實行普惠式的國民基礎養老金制度；加強通過土地流轉提高農村養老保障水平的制度建設，探索建立土地權益自愿退出的補償機制。

【關鍵詞】基本養老保障  農民退休制度  國民基礎養老金

【中圖分類號】C979    【文獻標識碼】A

2020年全國兩會期間，全國政協委員王學坤建議將推行農民退休制度作為全面建成小康社會的顯著標志，讓65周歲以上的農民能夠“洗腳上田，老有所養”，一時引發熱議。農民養老保障問題一直受到社會關注，農民退休制度近年來不時被提及，也不斷引發討論。支持的一方認為，長期以來，農民為中國經濟社會的發展作出了巨大貢獻，建立農民退休制度，讓農民群體和城鎮職工一樣享有穩定的養老保障，共享社會發展成果，可以充分體現社會公平正義，為全面建成小康社會打上“最后一個補丁”。反對者一般并不否認這一提議的積極意義，但往往對現階段實現這一制度的可操作性和可持續性表示擔憂，質疑養老保險制度的轉軌成本、農民身份的多元化、退休農民的土地權益歸屬等難以回避的問題。

從城鄉分治到城鄉統籌：農村養老保障制度的發展脈絡

進入新世紀以來，我國人口老齡化快速發展。截至2019年底，60歲及以上人口為2.5388億人，占總人口的18.1%，其中65歲及以上人口為1763萬人，占總人口的12.6%。由于農村大量青壯年勞動力持續流向城鎮，我國農村人口老齡化程度和速度均高于城鎮，“城鄉倒置”特征明顯。截至2019年底，農村人口約占全國總人口的40%，而農村老年人口占全國的比重接近一半。農村養老保障事關基本民生，是我國社會保障體系中具有基礎性的組成部分。讓廣大農民老有所養，共享經濟社會發展成果，是事關人民幸福安康的重大問題，也是社會公平正義的價值體現。

新中國成立以來，我國農村社會養老保障制度從無到有，探索前行，經歷了從城鄉分治逐步走向城鄉統籌的發展歷程。新中國成立之后的計劃經濟時代，為了全力支持工業化發展，國家通過城鄉戶籍、城鎮就業、農產品統購統銷等制度形成城鄉壁壘。與之相配套的社會保障制度也烙上了“以農補工”“重農輕工”的印記，成為城鄉二元社會分割政策的一部分。改革開放以后，家庭聯產承包責任制打破了集體生產和平均分配機制，農村家庭的養老責任隨之面臨家庭規模縮小、代際撫養能力弱化、貧病風險增大、征地矛盾頻發等諸多難題，尤其是外出農民工的大規模出現，強烈沖擊了傳統的農村家庭結構，給農村養老保障帶來了前所未有的挑戰。1992年，國家試行以村為單位組織農民參加養老保險，保費的籌集基于以個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的原則，投保人待遇由投保檔次和繳費年限決定。這一社保體系俗稱“老農保”，農村社會保險工作由此開始逐步展開。

2009年，國家加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，開展新型農村社會養老保障試點，俗稱“新農保”。根據“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，參保人自主選擇檔次繳費，支付待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。與“老農保”相比，“新農保”強調了政府責任，明確規定了各級政府所要承擔基礎養老金的最低額度；同時通過提供非繳費型、全覆蓋的基礎養老金提高了保障水平。

2014年，“新農保”和城鎮居民基本養老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。城鄉居民養老保險基本沿用了“新農保”的籌資、給付與管理模式，同時增加了幾個更高的個人繳費檔次。由此，農村居民和城鎮非就業居民被置身于統一的基本養老保障體系下，我國養老金制度從城鄉分治走向城鄉統籌的制度框架初步形成。

現階段，我國城鄉居民基本養老保險基本實現了制度全覆蓋，織就了世界最大的養老保障網；“五保”供養、最低生活保障、高齡老年津貼等社會救助和社會福利工作全面展開；農村脫貧攻堅決勝在即，成就舉世矚目。但同時也應該看到，現有的城鄉居民基本養老保險和城鎮職工基本養老保險兩種并行的保障制度，使得農村居民和城鎮職工因身份的差別而在養老保障水平上存在顯著的“城鄉落差”。

黨的十九大報告提出了2020—2035年“城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現”的目標。作為基本公共服務的重要組成部分，城鄉基本養老保障的均等化無疑是重要目標之一。在此背景下，提議建立農民退休制度，讓農民共享發展成果，不失為一種合理訴求。

兜底保障與互助共濟：兩種養老金制度的理念差異

《2019年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2019年末我國城鄉居民基本養老保險（以下簡稱“城鄉居民養老保險”）參保人數為5.3266億人，實際領取待遇人數為1.6032億人；全年城鄉居民基本養老保險基金收入4107億元，基金支出3114億元（其中約80%為政府財政補貼）。以此計算，給付水平相當于每人每月161.86元，替代率為13.3%。同期，全國城鎮職工養老保險（以下簡稱“城鎮職工養老保險”）的平均支付水平為每人每月近3000元，替代率約為46%。從養老金待遇的實際分配結果來看，農村養老保障無疑還有很大的提升空間；但從設計理念、籌資模式、個人繳費水平、政府補貼責任等方面考察，城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險均有顯著差別，直接將兩者進行簡單對比是不科學的。

現行的城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險最大的區別在于制度設計的基本理念不同。城鄉居民養老保險強調政府的兜底保障責任，但又以個人參保繳費為財政補貼的條件，屬于一種準社會福利政策；城鎮職工養老保險強調個人和單位的基本保障責任，體現權利與義務對等的風險共擔原則，主要表現為一種互助共濟的社會保險機制。在籌資模式上，城鄉居民養老保險設置每年100元至數千元不同檔次的個人繳費標準，參保人自主選擇檔次，繳費負擔相對較輕。以個人選取200元繳費檔次為例（實際繳費的平均水平低于200元），按照2018年農民人均純收入14600元測算，占比僅為1.4%。城鎮職工養老保險自2016年“降費”以來按照工資的12%—16%（各地執行標準有所差異）和8%的比例由單位和個人籌資，具有法定強制性，繳費負擔仍然較重。在支付模式上，城鄉居民養老保險由政府提供非繳費型、全覆蓋的基礎養老金，補貼個人繳費和養老金支付；城鎮職工養老保險的支付來自社會統籌和個人賬戶，中央定向補貼少數困難地區，地方財政補貼責任尚未制度化和規范化。

從成本收益的角度看，盡管城鄉居民養老金的絕對待遇水平較低，但其個人繳費的養老金待遇回報率相比城鎮職工養老金其實更“劃算”。“新農保”及其后的城鄉居民養老保險制度運行以來，參保人數逐年提升，至今已基本實現了全覆蓋。相比之下，城鎮職工養老保險制度盡管起步較早，多年來波動增長，但是至2018年末參保率不足70%。作為一項原則上要求自愿參加的保險制度，城鄉居民養老保險能實現較高的覆蓋率，除了政府的廣泛動員外，也是參保者基于成本收益計算的理性選擇的結果。

兜底保障和互助共濟，兩種養老金制度的不同理念決定了城鄉居民和城鎮職工養老金待遇水平的顯著差異。一方面，在基本養老保障從城鎮受雇勞動者向城鄉非受雇勞動者擴大覆蓋面的過程中，這種差異有助于運用有限的財政投入快速實現對城鄉非受雇勞動者“低水平、廣覆蓋”的兜底保障，是對特定階段經濟社會發展水平的一種適應，有其合理性。另一方面，在基本養老保障從無到有、從部分國民向全體國民擴張的發展過程中，這種差異應該是階段性、過渡性的。如果高達5.3億人的城鄉居民養老保險參保者未來只能領取平均每月不足200元的養老金，這顯然并非小康社會的應有之義。

城鄉居民基本養老保險制度本身也存在顯著的區域差異：同為城鄉居民，在個人繳費水平上，2019年一些中西部省份執行國家最低個人繳費標準每月100元，同期上海的最低繳費標準是500元，北京為1000元；在基礎養老金待遇上，2018年一些中西部省份的基礎養老金只能按國家規定的最低標準每月88元發放，而同期上海居民的基礎養老金超過每月900元。逐步縮小身份差異、城鄉差異、區域差異，是我國養老金制度下一步改革的重要議題。

對于我國養老金制度改革的路徑選擇，學界一般有三種不同的觀點。第一種觀點認為，受我國經濟發展水平和財力有限的約束，城鄉居民與城鎮職工在社會保障方面的差異將在很長時期內存在，一體化的養老金制度安排可以作為社會保障的發展目標，但現階段尚未具備制度條件。第二種觀點認為，城鄉一體化、均等化的養老金制度不但是我國社會保障發展的理想目標，而且具有現實可行性，建立全國統一的社會保障體系已當其時，其主要論據是現階段我國經濟發展水平已達到或超過英美等先行工業化國家開始建立全國統一的社會保障體系時的水平。第三種觀點既把城鄉一體化、均等化的社會保障體系作為發展目標，也基于社會主義初級階段的基本國情承認改革路徑的復雜性，主張以相機抉擇、循序漸進的方式逐步達成目標，并提出各種從制度銜接到體系整合的過渡模式。

農民退休制度的提議可以歸為上述第二種觀點，即認為現階段應該把城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險進一步整合，形成基于統一的國民退休制度的養老金體系。而在目前的政策實踐中，我國農村養老保障制度的發展思路更接近于第三種觀點，其主要原因在于我國養老金制度的改革是對社會生產方式不斷適應和調整的過程，制度碎片化的特征明顯，旨在短期內一蹴而就的一體化養老金體系改革思路將面臨諸多制度性障礙，很可能事與愿違，欲速則不達。

身份多元化與土地權歸屬：“農民退休”的制度性障礙

農民退休制度涉及兩個概念，一是農民，二是退休。首先應對“農民”進行身份界定。在傳統的城鄉二元戶籍制度下，根據“農業戶口”和“非農戶口”可以簡單界定農民身份。2014年國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉統一的戶口登記制度，取消“農業戶口”和“非農業戶口”的性質區分，統一登記為居民戶口。由此，以戶口類別為單一標準界定“農民”身份成為歷史。一般而言，現階段的“農民”身份需同時具備兩個條件：一是戶口登記地在村委會，二是依法承包農村責任田。

“退休”是指勞動者因年老或因喪失勞動能力而退出工作崗位，失去職業身份和職業收入，轉而領取退休金，享受相關養老保障待遇。由此，農民退休制度可理解為農民退出農業生產勞動，失去從事農業生產的職業身份和職業收入，轉而領取穩定的養老金，享受相關社會保障待遇的一種制度安排。也就是說，只有當傳統農民真正“職業化”，轉變成為職業農民或者受雇勞動者，才會有真正意義上的“農民退休”。

現階段農民退休制度面臨的挑戰首先來自農民身份的多元化。隨著工業化和城鎮化的加速發展，一部分農村剩余勞動力進入城鎮從事職業勞動，成為“農民工”；一部分農民的承包地被政府征收，成為領取失地養老金的“失地農民”；一部分農民通過土地流轉，成為參與土地增值分配的土地經營者；一部分農民自主創業，成為個體經營者或者創業企業家。隨著農民身份的多元化，加在其上的權利義務關系也不斷調整，使“農民退休”問題愈加復雜化。

最接近“職業化”的農民工群體，是農民退休制度需要作出妥善安排的重點人群。國家統計局發布的《2019年農民工監測調查報告》顯示，2019年我國農民工總量達到2.9077億人，其中，本地農民工1.1652億人，外出農民工1.7425億人；農民工平均年齡為40.8歲，其中40歲以上農民工所占比重為49.4%，50歲以上農民工所占比重為24.6%，并且這一比例呈逐年升高的趨勢。自上個世紀末，農民工養老保障問題逐漸納入政策視野，以幾個勞動力流入大省的政策試點為開端，逐步形成幾種不同的制度模式（如上海的綜合保險模式、北京的低保模式等），國家層面則作出一些原則性制度安排。這些制度設計考慮到了農民工高流動、低收入的特點，大多采取“低水平、廣覆蓋”的保障理念，對保障農民工合法權益發揮了重要作用。但隨著經濟社會的發展，農民工養老保障制度的碎片化和區域差異已難以適應勞動力跨城鄉跨區域充分流動、基本權益得以保全的要求。以農民工養老保險的異地轉移接續為例：由于各統籌區經濟發展水平不同，社保繳費基數、財政支持力度各異，導致跨省結算和支付時存在地區利益沖突，農民工一般只能將個人繳費部分的資金帶走，利益受損且手續繁瑣。類似地，城鄉居民保險與城鎮職工居民保險之間銜接不暢，超齡農民工社會保障權益受損的問題更是有待立法層面的制度變革。由此可見，僅對最具“職業化”的農民工而言，其“退休”問題就因現有制度的碎片化和區域差異而困難重重，農民身份的多元化使得農民退休制度在現階段的施行面臨諸多挑戰。

農民承包地的歸屬問題是農民退休制度難以回避的又一個關鍵問題。計劃經濟時代，土地之于農民，是維系生活、提供保障的最重要的生產資料。隨著家庭聯產承包責任制和農村土地制度改革的推行，土地所有權、承包權和經營權“三權”分置并行，部分農民通過承包出租、承包權抵押、土地入股等土地流轉形式，從單純的農業勞動者中分化出來，成為相對獨立自主的社會經濟單元，對土地的人身依附關系已大大弱化。但相比于城鎮職工退休后完全脫離原有的職業身份與生產資料，我國農民身份與土地承包經營權綁定，絕大部分農民理論上仍處于終身從事農業生產活動的狀態，“土地與保障相剝離”并未成為現實的制度安排。對于直接以土地為生產資料的農業勞動者而言，土地保障作為他們養老保障的最后一道防線仍具有重要意義。這決定了現階段“農民退休”與通常意義上的城鎮職工退休難以具有同樣的政策含義。

未來十年窗口期：邁向城鄉基本養老保障均等化

農民退休制度作為一種政策方案的建議，雖然在現階段面臨不少制度性障礙，但從其追求的目標來看，是試圖打破城鄉有別的社會保障模式，實現城鄉基本養老保障均等化。這一點恰恰與當前我國全面建成小康社會的價值取向高度吻合。我們不妨跳出農民退休制度本身，從更寬廣的視野來探討推進我國城鄉基本養老保障均等化的理念與路徑。

基本養老保障是指由政府發起和管理的以滿足社會成員基本養老的經濟需求為目的的養老保障制度安排。基本養老保障均等化是指在維護社會公平正義的原則下全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本養老保障，其基本內涵包括機會均等、過程均等和結果均等。基本養老保障均等化的要義并非簡單的平均化，而是維護所有國民獲得基本養老保障的公平機會。

從歷史發展的角度看，我國社會保障體系發展過程中存在的城鄉有別、地區分治的特點，是對一定歷史時期生產力發展水平和現實差異性的回應。但是這種僅僅由于身份差別而導致保障水平顯著差異的制度安排，在我國經濟社會全面發展的新時期，已難以適應人力資源要素跨城鄉跨區域充分流動、人民群眾共享發展成果的要求，影響廣大農民獲得感與幸福感的提升，需要從頂層設計入手，為實現城鄉基本養老保障均等化提供制度保障。

從國際比較的角度看，西方發達國家的農村社會保障制度的發展也大多經歷了從“以農補工”到“以工促農、以城帶鄉”逐步發展的過程。在政策時機上，西方國家大多是在工業化發展經過一段時期后，隨著國家經濟實力增強，開始對國民實行全面的社會保障。如德國于1887年設立產業工人養老保險制度，1957年才開始實行農村養老保險制度；美國于1935年開辦企業員工養老保險，1990年才將農民全面納入養老保險社會統籌。在制度模式上，西方國家一般都是由政府主導，將政府出資作為農民養老保險基金的主要來源。如加拿大的普惠制養老金完全來源于政府財政撥款；希臘、芬蘭、德國政府對農民養老保險基金的出資分別超過90%、75%和70%。在人地關系上，西方政府往往將農村養老保障政策與土地政策進行捆綁，把養老保障政策作為推進農業土地集約化經營的工具。如德國為了實現農場所有者和經營者的年輕化，將土地經營權轉讓給繼承人作為農民領取養老金的前提條件，對賣地退休農民給予特別退休金；法國設立“調整農業結構社會行動基金”，鼓勵年齡超過55周歲的農民放棄農業經營權，對主動交出土地的農業退休人員給予政府補助，發放終身養老金。借鑒西方國家的有益經驗，結合我國國情，下一階段我國推進城鄉基本養老保障均等化的政策思路與改革舉措可從以下三點著手。

在政策時機上，今后十年是大力推進城鄉基本養老保障均等化的關鍵時期。首先，從我國人口老齡化發展態勢來看，根據聯合國人口司的預測分析，2020—2030年，我國60—65歲年輕老人占老年人口的比重在30%—33%之間，80歲及以上高齡老人占老年人口的比重在10%—12%之間；而其后十年（2030—2040年）這兩項指標將分別加速下降至20%和上升至17%。這表明，今后十年我國仍處于老年人口相對“年輕”的平臺期，有關社會保障的改革創新應充分利用這個時機窗口做好相應的制度安排。其次，2020年我國將實現第一個百年奮斗目標——全面建成小康社會，經濟社會發展水平和綜合國力邁上新的臺階，這為城鄉社會保障的高質量發展提供了堅實的物質基礎。最后，根據《國家人口發展規劃（2016—2030年）》，2030年我國常住人口城鎮化率將達到70%，意味著未來十年將新增約1.4億農村人口成為城鎮人口，社會保障體系從城鄉銜接到城鄉統籌乃至城鄉一體化既是大勢所趨，也是現實的迫切需求。

在制度模式上，應盡快提高基本養老保險的統籌層次，探索實行普惠式的國民基礎養老金制度。首先，應尊重當前基本養老保險“城鄉落差”、制度“碎片化”的歷史現實，避免顛覆性的改革舉措，加強制度的梯度性、漸進性建設，維護制度的相對穩定性。在繼續完善不同類型養老保險之間及跨地區轉移接續的銜接制度的同時，應抓緊提高統籌層次。短期內盡快做到省級統收統支而不僅僅是省級調劑金模式（目前已有13個省份實現了城鎮職工養老保險的省級統收統支），在此基礎上實現統收統支模式的全國統籌，以此打通城鄉、區域分割的障礙，促進城鄉勞動力的職業流動和區域流動。其次，探索將城鄉居民養老保險的基礎養老金部分和城鎮職工養老保險中統籌基金對應的部分合并，并穩步加大財政支持力度，建成普惠式的國民基礎養老金，無差異地覆蓋全體城鄉居民和職工。“去身份化”“去地域化”的國民基礎養老金讓全體國民公平共享發展成果，有利于提高農村居民養老保障的整體水平，同時也為進一步降低企業繳費率釋放了空間。國民基礎養老金的構建應突出政府公共財政的出資責任，以基本保障的公平性為價值取向，以國家財力的可持續性為前提條件。初步匡算，在國民基礎養老金初設階段若以15%左右替代率（大體相當于目前城鄉低保平均水平）為待遇標準，是國家財力可以承受的。隨著劃撥部分國有資本充實社保基金的政策進一步實施、社會保障支出占財政總支出的比重進一步提高，國民基礎養老金的持續穩定支出具有現實可行性。當然，具體的指標參數還應基于精算平衡原則做進一步論證。

在人地關系上，應進一步加強通過土地流轉提高農村養老保障水平的制度建設，同時探索建立土地權益自愿退出的補償機制。人均耕地面積不足是我國的基本國情，土地充分流轉可以有效促進農業規模化經營、提高農業生產效率、遏制土地撂荒現象，同時也是提高農民收入保障的重要途徑。近年來，在土地所有權、承包權和經營權“三權”分置的政策框架下，各地出現了諸如土地入股、土地信托、地票交易、土地經營權證券化等土地流轉的創新模式，這些舉措因所在區域、土地增值情況等不同而有所差異，亟需在總結經驗的基礎上上升到有法可依的制度建設層面，使農民對土地流轉帶來的增收有穩定預期。進一步地，可探索土地承包權與經營權自愿退出的補償機制，通過一次性貨幣補償、土地年金等方式，將土地權益直接轉化為養老利益，以此有效增加農民收入，提高養老保障水平。需要強調的是，這種退出必須是自愿的，充分尊重農民作為村集體成員共享土地所有權的法定權利，退還的土地權益也只能轉讓給村集體，并且以合理水平的終身養老保障的法定承諾為前提。

不難發現，未來十年如果順利實現基本養老金統收統支的全國統籌，土地經營權流轉變現的制度通道更加暢通，那么基本養老保障的“城鄉落差”將不再是制度性社會階層固化的必然。進一步地，如果普惠式的國民基礎養老金制度得以建立，土地權益也實現了自由退出，那么“農民退休”的制度性障礙已基本消除，“退休”有望成為農村老年人的一種可能的選項。如此，中國社會將持續煥發出城鄉一體化、基本社會保障均等化的勃勃生機。

（作者為復旦大學人口與發展政策研究中心教授）

【注：本文系國家社科基金重大項目（項目編號：20ZDA077）、教育部人文社科基金項目（項目編號：18YJA840025）的階段性成果】

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責編/銀冰瑤    美編/陳媛媛

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