【摘要】加快中國—東盟跨境經濟合作區發展對于重塑邊境經濟、實現興邊富民、推動我國周邊命運共同體建設等，具有重大戰略意義。近年來，中國—東盟跨境經濟合作區建設雖取得了較好成效，但也面臨多重困境，需要多措并舉破解跨境經濟合作區發展困局。

【關鍵詞】中國—東盟  跨境經濟合作區  興邊富民    【中圖分類號】F125    【文獻標識碼】A

近年來，中國—東盟跨境經濟合作區建設卓有成效，但也面臨諸多困難。在新冠肺炎疫情沖擊、世界經濟低迷及以美國為首的部分國家企圖與我國經濟脫鉤的復雜背景下，以跨境經濟合作區為突破點加強與東盟國家的區域合作對于優化我國內外部經濟發展空間，加快構建中國—東盟產業鏈循環，實現邊境經濟重塑、興邊富民以及推進周邊命運共同體建設等意義重大。

中國—東盟跨境經濟合作區建設成效

政府磋商頻繁，政策落實加快。在國家層面上，中越、中老、中緬高層領導人積極磋商，在協調推進跨境經濟合作區（以下簡稱：跨合區）建設方面達成了重要共識。在地方層面上，云南、廣西已經與越南、老撾、緬甸建立從工作組、主管部門到省級領導的多層級磋商協調機制，并在各個跨合區成立管理委員會負責具體的協調與建設工作。目前，滇、桂兩省區所轄跨合區大多已簽署省級協議，其中憑祥—同登、河口—老街兩個跨合區已處在上報待批階段。

建設步伐加快，招商引資協同推進。在基礎設施方面，以跨合區為節點，逐步打通了連接中越、中緬、中老的跨境高速公路和鐵路，連接跨合區與各省區的各級交通基礎設施也逐步結網，由此基本形成了銜接路上絲綢之路和海上絲綢之路，貫穿中國西南地區、中南半島并延伸至整個東南亞地區的南向大通道。另外，與跨合區發展相配套的進出口加工基地、倉儲冷鏈基地、國際商貿物流中心、國際旅游中心、酒店、住宅及教育機構等也相繼建成并運營，跨境金融匯兌、跨境勞工自由流動等也逐步在跨合區內實現。

跨境經貿合作穩步提升，要素跨境頻繁流動。伴隨跨合區建設的不斷推進，跨合區對中國—東盟跨境經貿合作的帶動效應不斷提升，口岸的進出口貨運量大幅增長。另外，跨合區建設逐步打破邊界對跨境經濟互動與要素流動的限制，進一步促進了資源要素的跨國優化配置。

有效促進承載城市的城鎮化，減貧效應明顯。跨合區的集聚與擴散效應有效促進了沿邊產業開發和就業增長，進而帶動邊境地區經濟與城鎮化發展。2018年桂、滇邊境6個跨合區相應的6個口岸的城鎮化率均在40%以上，城鎮化率高于口岸所在地級市。其次，跨合區興邊富民作用明顯。跨合區邊民互市貿易享有眾多“政策紅利”實惠，通過這些優惠政策，邊民的生活水平得到極大提高。

中國—東盟跨境經濟合作區發展面臨的困境

第一，制度不健全，工作開展受制約。當前，中國—東盟跨境經濟合作區制度建設的推進跟不上實踐的發展。盡管憑祥—同登、東興—芒街、龍邦—茶嶺等跨合區已提出規劃建設多年，但至今仍然沒有得到國家的正式批復。另外，常態化、健全化的跨境合作溝通協調機制仍未建立，由此導致跨合區建設過程中各方利益協調、項目銜接推進等無法及時展開，極大地影響了跨合區的建設進程。

第二，基礎設施落后，產業結構不合理。中國—東盟跨境經濟合作區處于中國傳統意義上的“邊山老少窮”地區，具有典型的地理環境閉塞、經濟社會發展滯后、貧困人口多、基礎設施互聯互通差等特征。跨合區所在邊境地區道路以公路為主，且路網密度低、道路等級低、貨運周轉率低、運輸成本高，鐵路設施近幾年雖得到較快發展，但普遍速度較慢，通勤時間長。而口岸功能也不完善，設施建設滯后，數字化程度低。另外，受資源稟賦與地理環境影響，跨合區長期以來以“過道經濟”為主，產業難以落地生根，對當地經濟發展的帶動性弱。

第三，完結海關手續后政策缺失，地方財政增收困難。當前，邊民互市貿易只是一種 “過道經濟”，沒有二次交易，沒有依法完稅，對地方財政的實際貢獻低。而國家現行的邊民互市貿易政策，僅僅是在海關監管條件下對邊民商品交易、申報、通關等環節作了規定，對于完結海關手續后的商品進入國內流通的稅收征管仍無法可依，導致邊民互市商品進入國內流通征稅難、地方財政增收難。

第四，跨境金融結算不完善，跨境勞工流動受限。盡管近年來廣西、云南沿邊金融綜合改革取得了一定的成效，但是跨合區清算系統成本過高，跨境貨幣流通監管機制不成熟，跨合區金融生態環境有待優化、國際收支信息不對稱等問題依舊突出，嚴重阻礙了貨幣的跨境自由流動。另外，邊境地區人口密度低，勞動力匱乏，跨境勞動力管理制度不完善，招工難用工難問題成為束縛跨合區招商引資和企業入駐的重要障礙。

從完善制度機制、加強基礎建設、推進金融改革等多方面助力跨合區發展

第一，健全協調發展機制，落實合作建設細則。跨境經濟合作區的有效運行，需要跨境合作雙方共同制定一套行之有效的協調管理機制。在國家層面，應建立常態化部長級溝通協調機制及高層領導人聯席會議機制，盡快將中越、中老、中緬跨合區的批復建設提上談判議程。在地方層面，雙方協商建立省、市兩級對等對話協調機構，提高跨合區管委會規格，在雙方高層領導人聯席會議及部長級會議指導下開展具體工作，為跨合區順利推進提供服務和保障；此外，還應完善跨合區各部門工作協調機制，實現各部門間的協調合作、互聯互動。

第二，加強基礎設施建設，暢旺要素跨境流動。加強邊境地區基礎設施建設，提升跨境通道互聯互通是破解跨合區發展困局的重要舉措。首先，對標國際標準，以數字化、便捷化為導向，加快中國與越、老、緬雙邊口岸通關設施建設，建立口岸數字信息共享平臺，提高通關效率。其次，提升公路運輸等級，改善口岸地區道路擁堵現狀，加快推進內接外聯的邊境鐵路網建設，形成銜接“一帶一路”，貫穿中國大西南并延伸至整個東南亞地區的互聯互通國際大通道。再次，根據不同跨合區優勢特色進行功能劃分和專業化發展，并著眼暢通產業鏈循環，以“引資緊鏈”為導向，加強招商引資力度，加快企業、人才、資金、技術等要素向跨合區聚集。

第三，依托通道建設，帶旺口岸經濟。沿邊開發開放須推進“通道經濟”向“口岸經濟”轉變，推進資源要素“穿岸而過”向“落地加工”轉變。跨合區可依托通道建設，建立國際貨物集散中心、產品加工中心、商貿物流中心，積極探索和采用 “邊境貿易+互助組”“邊境貿易+跨境加工”“邊境貿易+跨境電子商務”等新型模式，實現產業落地并形成國內國際雙向產業鏈循環。同時，優化營商環境，鼓勵邊貿企業在跨合區設立加工企業，布局跨國產業鏈，增加當地就業和稅收。此外，轉變傳統的邊民互市方式，推動邊民互助組、當地企業、外來企業共同參與的互市商品落地加工，形成“互市貿易+內貿經營”和“互市貿易+跨境加工制造”的產業發展模式。

第四，持續推進沿邊金融改革，便捷跨境金融結算。便捷高效的跨境金融結算體系是推進跨合區跨境經濟合作的有力保障。對此，應加快完善跨境金融結算體系，推進跨境金融結算數字化、智能化、便利化和安全化發展。在政策上，給予邊境地區開放型經濟體系金融方面的支持，鼓勵和引導多種商業金融為開放型經濟體系的配套設施提供支持。在制度上，加強中國與越老緬在跨境貨幣結算體制機制建設方面的合作，不斷完善跨境貨幣清算體制法律法規，為跨境貨幣結算構筑良好的金融生態環境；在平臺建設上，積極搭建跨境金融結算服務與信息交流平臺，建立健全跨境貨幣出入境監測預警機制，形成高效、便捷、安全的跨境金融清算結算體系。

第五，加快推進跨境勞務合作，著力解決用工難困局。首先，從創新跨境勞務合作模式著手，積極探索園區驅動型、產業帶動型、企業聯動型等多種勞務合作模式，提升跨合區對跨境勞工的吸引力與承載力。其次，建立跨境勞務合作長效機制。積極與東盟國家探索共建可自由流動的跨境次區域勞動力共同市場和人才培養與供應體系，實現中國—東盟勞動力流動共享與優化配置。再次，完善跨境勞務合作管理機制和相關服務配套體系，如建立跨境勞務合作管理服務中心，為跨境勞務人員和勞務用工企業提供“一站式”服務；積極搭建跨境勞務合作信息平臺，便捷跨境勞務信息共享；制定跨境勞務合作財稅優惠政策，建立跨境勞務合作基金池，推進跨境勞務的深度合作。

（作者為廣西財經學院黨委常委、紀委書記）

【注：本文系廣西財經學院海上絲綢之路與廣西區域發展研究院資助項目“流關聯視角下中國—東盟人文交流合作的經濟效應研究”（項目編號：2019YB020）；廣西高校中青年教師基礎能力提升項目“制度-文化-地理邊界對中國—東盟區域合作的影響研究”（項目編號：2020KY16008）的階段性成果】

責編/谷漩    美編/宋揚

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