【摘要】特殊轉移支付機制以保就業、保基本民生、保市場主體為目標，推動資金直達市縣基層惠企利民，其本質上是我國財政制度以及宏觀調控方式的一次創新。特殊轉移支付屬于公共財政范疇，必須強化其公共財政屬性，貫徹預算民主法治，將其納入我國既有財政體制框架。著眼于平衡資金使用效率和經濟效益、社會效益，建議借鑒精準扶貧工作機制和經驗，聚焦精準，有效實現精準識別、精準管理、精準評價和精準監督。作為非常規操作和財政直達性工具，特殊轉移支付所面臨的風險具有一定的特異性需提前防范。

【關鍵詞】特殊轉移支付  公共財政  財政風險    

【中圖分類號】F812.4    【文獻標識碼】A

特殊轉移支付是我國財政制度以及宏觀調控方式的一次創新

為有效應對經濟下行和新冠肺炎疫情的雙重影響，2020年政府工作報告提出建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民。6月9日李克強總理主持召開國務院常務會議確定，新增的2萬億財政資金（財政赤字規模新增1萬億元以及抗疫特別國債發行1萬億元）將通過特殊轉移支付機制第一時間直達基層。特殊轉移支付機制本質上是我國財政制度以及宏觀調控方式的一次創新，是相對于常規的財政轉移支付機制而言，在特殊時期為實現特殊目標，所采取的非常規的特殊政策安排。

首先，特殊轉移支付機制的建立凸顯了中央兜底民生保障的決心。這是在新冠肺炎疫情防控常態化、經濟下行壓力增大，市縣財政收支矛盾凸顯、地方債務風險加劇的特殊背景下，以保就業、保基本民生、保市場主體為目標，所采取的增強基層財政保障能力的特殊舉措。主要著眼于減少中間環節，提升財政管理體制績效，進而提高資金撥付和使用效率，高效惠企利民，及時有效疏解民生困局、激發市場活力。這無疑也將裨益于地方政府直面民生保障的迫切訴求，抑制其對于生產性公共支出的強烈偏好，將基本民生供給置于首位，守住民生基本盤。

其次，特殊轉移支付機制的建立是在既有財政體系下，積極的財政政策更加積極有為的具體體現。不僅是中央對地方救助的一種方式，也是財政資金分配的一次主動創新。為應對疫情造成的減收增支影響，它突破了傳統預算管理“由上往下逐級撥付”的程序，資金直達市縣，使得資金撥付、使用更具針對性和效率性，從而發揮穩定并提振市場信心的作用。在推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的背景下，進一步促進中央與地方事權及支出責任在基層民生保障層面的厘定和明晰。

再次，特殊轉移支付機制的建立對于財政治理體系和財政治理能力提出了更高要求。為滿足特殊需求實現特殊效率，必須發揮政府主導作用，不僅要著眼于中央政府與地方政府的協同，相關政府部門之間的協同，還要強化政府與市場、社會的協同合作。通過信息公開共享和公眾參與、績效評估、全過程動態化監管等機制，利用現代信息技術，保障資金安全，提升資金使用效率。這也是建立現代財政制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。

特殊轉移支付應納入一般公共預算和政府性基金預算范疇

作為非常規操作和財政直達性工具，特殊轉移支付屬于公共財政范疇。盡管其機制設計初衷是著眼于效率，具有應急性特征，但是也要兼顧安全和效益。因此機制構建的核心，是要有效平衡資金下達效率與資金安全、資金使用效益的關系。盡管在資金來源、資金用途、撥付方式等層面，都存在特殊性，但是特殊轉移支付本質上屬于中央對地方的縱向轉移支付，理應納入一般公共預算和政府性基金預算范疇，強化直達資金預算源頭管理，遵循統一規則。無論是主要用于保就業、保基本民生、保市場主體的特殊轉移支付資金，列入政府性基金預算的抗疫特別國債，還是新增財政赤字，都要依法納入預算管理。建議適時啟動人大專項預算審查監督，確保將轉移支付全過程置于人民代表大會的監督之下。

此次新增中央政府財政赤字與抗疫特別國債已列入2020年中央預算批準決議之中。對此需要注意加強其與地方預算管理的銜接，下達的轉移支付資金必須納入地方政府預算管理。根據《預算法》第七十一條規定，在預算執行中，地方各級政府因上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉移支付而引起的預算支出變化，不屬于預算調整。但是接受該專項轉移支付的縣級以上地方政府應向本級人大常務委員會報告有關情況。故而，接受特殊轉移支付的地方政府，盡管不需要預算調整，但應向本級人大常務委員會報告。另外，新增地方財政赤字作為地方一般債務，應按照《預算法》規定，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。因此需要列入本級預算調整方案，報本級人大常務委員會批準。

著眼于平衡效率和效益，特殊轉移支付的關鍵是聚焦精準

為切實實現保就業、保基本民生、保市場主體目標，推動財力下沉和財政直達，在特殊轉移支付實施過程中必須恰當平衡資金使用效率和經濟效益、社會效益。關鍵是聚焦精準，有效實現精準識別、精準管理、精準評價和精準監督。我國在精準扶貧實踐中將精準貫穿于扶貧全過程，形成了運用科學程序，分類施策，對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理等一系列有效的工作機制和經驗，建議予以借鑒。

聚焦“精準識別”進行資金精準分配，做到“紓真困”。特殊轉移支付主要用于疏解百姓困局、激發市場活力和抗疫相關支出。囿于財政資金有限，不可能“均分”，亦不能“錯配”“漏配”。必須嚴守公平底線，在精準掌握受助對象和項目具體情況的前提下，進行資金精準分配，做到“紓真困”。這就要求不僅要完備識別程序，建立基層需求表達機制，更要主動下沉深入到村組、社區，精準識別出需要幫扶的中小微企業、特困人員等。一方面，可依托大數據技術，與稅務、金融、民政、人社等部門有關收入、就業、社會保險等信息系統互聯，實現信息共享。另一方面，建議緊密依靠基層組織和廣大黨員干部，借助社區網格員等力量進行摸排，對于識別對象登記造冊并建立臺賬。識別中還要強調透明性，注意將信息及時公開，引導激勵廣大群眾主動參與識別，并將識別結果及時公開，使其置于公眾有效監督之下。

強化“精準管理”，減少轉移支付中“粘蠅紙”等負面效應。需要建立分配科學、使用規范、注重績效、公開透明、監管嚴格的資金管理機制：第一，集中分散在各部門的轉移支付職能，建立專門的決策和執行機構進行特殊轉移支付方案的審核和資金撥付。該機構包括兩部分，一是專門的委員會，促進轉移支付過程中，財政部門與相關部門在橫向層面的及時溝通、信息共享聯動；二是設在財政系統內部的執行機構，以推動中央財政與地方基層在縱向層面的協同。地方建立由基層財政部門負責人牽頭的直達資金工作領導小組，制定直達資金監控方案，明確財政機關各部門職責，通力配合保障資金撥付。第二，推動國庫與財政部門的聯動，完備“點對點”資金撥付機制。在中國人民銀行國庫設立新增財政資金專用賬戶，實行專戶核算、單獨管理、封閉運行、全流程監控。在前期精準識別的基礎上，開通資金撥付綠色通道，將資金第一時間直接撥付至最終收款人，消減中間環節，防范資金截留。第三，給予地方適度的自主權。在有效監督的前提下，允許地方發揮貼近基層的優勢，增強其在資金使用上的自主性，在遵循預算民主法治的前提下，根據實際需求，對于資金適當調劑、統籌安排。

開展“精準評價”，提高績效評價結果的科學性和可信性。要合理設定績效目標，科學設置績效評價機制，依據績效目標開展績效管理，進行績效監控和評價。建議一是著重關注直接效果（轉移支付的直接目的是否達成）、激勵機制（避免受助者對于轉移支付產生依賴）、擠出效應（省級政府縮減既有轉移支付等）、瞄準情況（是否將資金切實用于適合的對象）、支出分權（省級政府是否向市縣政府下沉支出責任）、財力均等化（在填補財政缺口的同時是否拉大了基層政府間財政收入差距）等指標。二是要完善獨立第三方績效評價制度，提高績效評價結果的科學性和可信性。將績效評價結果同后續預算安排有機結合。同時要健全績效激勵和績效問責制度。

落實“精準監督”，加強對資金分配使用的全流程監管。建立全過程全覆蓋的動態監督機制。基于大數據時代互聯網信息技術的應用，注意全程留痕，實現對資金分配、撥付、使用等全鏈條的追蹤。可依托財政部直達資金監控系統對直達資金進行動態監控，著眼于事前、事中和事后維度，加強對資金分配使用的全流程監管。可按照資金使用和監管的不同要求分類監控。將人大監督與審計監督、社會監督有機結合，形成監督合力。尤其要著眼于公共財政的屬性，強化信息公開，將資金分配、使用等情況及時全面向社會公布，增強公開剛性，明確公開內容、公開時限以及公開責任，切實保障公眾的知情權、參與權和監督權。

作為非常規操作和財政直達性工具，特殊轉移支付所面臨的風險具有特異性和傳導性，需加以防范

財政改革和創新要注重防范化解重大財政風險和公共風險。作為非常規操作和財政直達性工具，特殊轉移支付實然屬于以財政風險對沖公共風險。其所面臨的風險具有一定的特異性，而且由于其直達基層，面向中小微企業、特困人員等特殊主體，極易引發風險傳導，必須加以防范。

特殊轉移支付的核心風險在于政府和私人部門之間的資源配置。財政資金規模過大或過小都可能帶來資源配置的效率損失。故而特殊轉移支付規模需要結合財政可持續及社會發展實際情況予以系統性考量。對此，一是注意與貨幣政策的直達性工具協同，以期撬動數倍于政策資金投入的普惠小微信貸，強化救濟紓困效果。二是在有一定收益的領域，注意政府與市場、社會的協同，吸引更多社會資本進入，形成“擠入效應”。

特殊轉移支付還可能面臨摩擦性財政風險。其一是技術性的，由于管理制度不健全、實際執行者差錯等導致財政資金管理的低效率。其中既涉及如何防范上級政府對財政資金的截留挪用；也涉及轉移支付資金直達基層后，如何保證真正惠企利民，盡快進入實體經濟循環，形成“乘數效應”；還涉及如何避免空轉，避免沉淀于居民儲蓄賬戶或陷入金融套利。其二是社會性的，由于設租、尋租等腐敗因素引發的財政性資金損耗。針對其“特殊性”，可強化聚焦直達資金流向和項目投入對于轉移支付信息全面有效地予以公開，提升財政透明度。建立財政轉移支付監測信息系統，尤其強調過程性信息的公開，以期打破轉移支付運行空間及過程的封閉性。針對其“公共性”，強化財政民主監督，構建立體協同監督機制,消除監督盲區。首先，要明確人大監督范圍、程序、方式、權限，人大要對政府分配、使用轉移支付資金的全過程進行監督。其次，著眼于特殊轉移支付的專業性，在監督中需要發揮審計機關與人大的協同作用，及時開展專項審計。還要構建有效的公眾參與監督機制，著眼于特殊轉移支付的各個環節拓展公眾參與監督的手段和途徑，推行轉移支付監督的電子化和網絡化，提升監督效率。

《馬斯特里赫特條約》明確規定，歐盟成員國財政赤字須低于GDP的3%，包括中國在內的很多國家也紛紛以此為參考。我國自2008年實施積極財政政策以來，也一直將3%作為赤字率的天花板值。今年赤字率調升至3.6%以上，已然突破了天花板值。此次新增赤字可能會導致社會輿論壓力增大，衍生政府信用的損害風險。債務乃是赤字的累積，財政債務風險與財政赤字風險耦合關聯。盡管本次抗疫特別國債不列入財政赤字，但是必然增加政府債務，其發行、償付必須納入到既有國債制度體系。而此次地方新增赤字，則要納入政府一般債務。在經濟下行壓力加大、地方政府累積債務風險已然加大的情況下，需要建立預警機制，強化全程監管，并對于利率、償還期限、償付能力等予以統籌考量。

（作者為中國政法大學民商經濟法學院教授、博導，中國政法大學地方財政金融與農村法治研究中心主任）

【注：本文受中國政法大學青年教師學術創新團隊支持計劃（項目編號：20CXTD08）資助，系教育部規劃項目“糧食安全的農田保障制度構建研究”（項目編號：20YJA820010）階段性成果】

【參考文獻】

①龐鳳喜等：《做好“加減乘除”，積極的財政政策更加積極有為》，《財政監督》，2020年第12期。

②陳治：《疫情防控背景下人大預算審查監督強化的實踐路徑》，《財政科學》，2020年第6期。

③繆小林等：《國家治理視角下政府間事權配置研究——基于分工思想的公共利益最大化目標理念》，《財政科學》，2018年第6期。

④呂冰洋：《現代財政制度與國家治理》，《中國人民大學學報》，2014年第5期。

⑤朱大旗、李蕊：《論人大預算監督權的有效行使——兼評我國兼預算法預的修改》，《社會科學》，2012年第2期。

責編/常妍    美編/陳媛媛

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