【摘要】官僚組織中科層制的反功能表現(xiàn)為本位主義與力不勝任、溝通不暢與監(jiān)控不力、組織僵化與墨守成規(guī)、士氣低落與職業(yè)倦怠、機(jī)構(gòu)膨脹與激勵(lì)失靈等傾向，并在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中呈現(xiàn)出安于現(xiàn)狀與裹足不前、奉命唯謹(jǐn)與變通執(zhí)行、慎事畏口與爭(zhēng)功諉過(guò)、照章辦事與不適時(shí)宜的弊端，對(duì)此可從人員、組織、責(zé)任三個(gè)角度提出治理對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】科層制  官僚組織  反功能  弊端    

【中圖分類(lèi)號(hào)】D091    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

科層制是近代以來(lái)廣泛運(yùn)用于公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位和軍事部門(mén)的組織形態(tài)與管理方式，因其專(zhuān)業(yè)化、理性化、規(guī)范化屬性而成為當(dāng)今各國(guó)行政體系中最為普遍的組織結(jié)構(gòu)、管理流程與決策模式。現(xiàn)代科層制在遵循規(guī)章制度、保證組織運(yùn)轉(zhuǎn)、執(zhí)行特定任務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益方面表現(xiàn)優(yōu)異，但其自身特征隱含的內(nèi)在缺陷也使其存在若干弊端。

官僚組織中科層制的特征所蘊(yùn)含的固有缺陷構(gòu)成了科層制的反功能

官僚組織中科層制的特征主要包括專(zhuān)業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制、法規(guī)約束、非人格化、績(jī)效導(dǎo)向，組織社會(huì)學(xué)者與公共行政學(xué)者在肯定其積極作用的同時(shí)，也指出上述特征所蘊(yùn)含的固有缺陷構(gòu)成了科層制的反功能。

第一，本位主義與力不勝任的傾向。科層制理論認(rèn)為專(zhuān)業(yè)化分工原則符合近代社會(huì)分工和理性主義的發(fā)展趨勢(shì)，由具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)并掌握專(zhuān)門(mén)技能的公職人員在職責(zé)規(guī)定嚴(yán)格、權(quán)限范圍清楚、任務(wù)目標(biāo)明確的職位上各司其職，但這卻蘊(yùn)含著本位主義與力不勝任的傾向。本位主義傾向是指公共管理機(jī)構(gòu)過(guò)于各司其職而輕于合作協(xié)調(diào)，安于其位有余而通功易事不足往往導(dǎo)致遇事推諉、辦事拖拉，極端情況下甚至?xí)氐競(jìng)鹘y(tǒng)官僚組織的覆轍。力不勝任傾向是指既有技能難以適應(yīng)事態(tài)發(fā)展和環(huán)境變化，專(zhuān)業(yè)人員可能“三年技成而無(wú)所用其巧”，不易將其知識(shí)專(zhuān)長(zhǎng)學(xué)以致用；少數(shù)處于關(guān)鍵崗位的干部可能“知小而謀大，力小而任重”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)在其位、稱(chēng)其職、施其能、成其功的專(zhuān)業(yè)化目標(biāo)。

第二，溝通不暢與監(jiān)控不力的傾向。科層制理論認(rèn)為層級(jí)節(jié)制原則適應(yīng)權(quán)力體系和行政組織的運(yùn)行特點(diǎn)，公共管理機(jī)構(gòu)及其人員在監(jiān)督和控制的鏈條上行使相應(yīng)職權(quán)，以此達(dá)到增進(jìn)效率、服從紀(jì)律的目標(biāo)，但這卻蘊(yùn)含著溝通不暢與監(jiān)控不力的傾向。溝通不暢傾向是指等級(jí)化權(quán)威結(jié)構(gòu)對(duì)順暢指揮和執(zhí)行命令造成阻礙，由于未對(duì)“為政，通下情為急”予以足夠認(rèn)識(shí)，在看重上傳下達(dá)甚于下情上達(dá)的情況下，可能導(dǎo)致組織內(nèi)部信息傳導(dǎo)失真和資源傳遞不暢。監(jiān)控不力傾向是指位于科層組織頂端或監(jiān)控體系上位的主體難以迅速及時(shí)地獲知具體情況或深入到位地了解相關(guān)事由，從而降低行政組織效率并滋生違紀(jì)短視行為；層級(jí)隔閡可能導(dǎo)致“銓選之門(mén)，徒有其名，莫責(zé)其實(shí)”，選拔機(jī)制和責(zé)任機(jī)制的失靈增加資格篩選與能力認(rèn)定的難度。

第三，組織僵化與墨守成規(guī)的傾向。科層制理論認(rèn)為法規(guī)約束原則保證行政過(guò)程的連貫性和穩(wěn)定性，標(biāo)準(zhǔn)化、明晰化、規(guī)范化的行為依據(jù)和操作流程能夠減少在決策制定和執(zhí)行過(guò)程中的隨心所欲或一味唯上是從的情況，但這卻蘊(yùn)含著組織僵化與墨守成規(guī)的傾向。組織僵化傾向是指公共管理機(jī)構(gòu)職員過(guò)度依賴(lài)正式規(guī)定而犧牲組織應(yīng)具有的靈活性、機(jī)動(dòng)性、調(diào)適性，繁瑣的規(guī)章和形式化的程序甚至?xí)尮ぞ呤侄瘟桉{于價(jià)值原則之上，違背“法宜其時(shí)則治，事適其務(wù)故有功”的組織動(dòng)力學(xué)要求。墨守成規(guī)傾向是指公共管理機(jī)構(gòu)職員不愿偏離成文定例而犧牲組織應(yīng)有的權(quán)變性、主動(dòng)性、創(chuàng)新性，辦事中規(guī)中矩而不知變通，為避免上級(jí)指責(zé)而同時(shí)飾演風(fēng)險(xiǎn)逃避者和責(zé)任推卸者雙重角色，造成“因事立制，久而相沿，隨時(shí)補(bǔ)敝救偏，無(wú)大規(guī)模之建設(shè)”的消極后果。

第四，士氣低落與職業(yè)倦怠的傾向。科層制理論認(rèn)為非人格化原則消解公共權(quán)力運(yùn)行中的曲從私情、好惡徇情、略跡原情，減少感情用事和人身依附，排除非理智化的情緒起伏與非理性化的愛(ài)憎無(wú)常，使公職人員更好地公平待人、公正處事，但這卻蘊(yùn)含著士氣低落與職業(yè)倦怠的傾向。士氣低落傾向是指非人格化的工作觀(guān)念在個(gè)別情況下導(dǎo)致組織中人文關(guān)懷缺失，阻礙群體認(rèn)同的建構(gòu)與團(tuán)隊(duì)協(xié)作的開(kāi)展，忽視古訓(xùn)“良法美意，待人而行”與“當(dāng)以誠(chéng)感，不當(dāng)以勢(shì)爭(zhēng)”所揭示的人的因素特別是心悅誠(chéng)服和舒卷張弛的重要性。職業(yè)倦怠傾向是指非人格化的工作觀(guān)念一定程度上影響員工工作積極性的發(fā)揮，不利于充分實(shí)現(xiàn)員工價(jià)值，而適當(dāng)?shù)臏厍殛P(guān)懷可以提升其對(duì)工作的滿(mǎn)意度和認(rèn)可度，讓“心暖勁頭足”的獲得感和成就感驅(qū)散“專(zhuān)務(wù)茍且。明日有事，今日得休且休”的倦惰情緒。

第五，機(jī)構(gòu)膨脹與激勵(lì)失靈的傾向。科層制理論認(rèn)為績(jī)效導(dǎo)向原則促成行政管理機(jī)構(gòu)與公職人員理性有效地行使職權(quán)，機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置與人員的職級(jí)調(diào)整均取決于功績(jī)累積和實(shí)效發(fā)揮，但這卻蘊(yùn)含著機(jī)構(gòu)膨脹與激勵(lì)失靈的傾向。機(jī)構(gòu)膨脹傾向是指績(jī)效導(dǎo)向中的價(jià)值理性讓位于工具理性，部門(mén)設(shè)置和編制安排超出實(shí)際需要，不適用于標(biāo)準(zhǔn)化管理和服從性執(zhí)行的領(lǐng)域也成立科層組織，從而出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)與行政人員的冗余。激勵(lì)失靈傾向是指績(jī)效導(dǎo)向由于年資經(jīng)歷和工作業(yè)績(jī)的內(nèi)在沖突而受到干擾，按年資晉升與按業(yè)績(jī)晉升各自側(cè)重人事練達(dá)和勤務(wù)專(zhuān)精，過(guò)于看重前者可能讓少數(shù)職員認(rèn)為論資排輩壓抑了擇優(yōu)選拔，并由此產(chǎn)生失衡心理。

科層制弊端的典型表現(xiàn)：安于現(xiàn)狀與裹足不前、奉命唯謹(jǐn)與變通執(zhí)行、慎事畏口與爭(zhēng)功諉過(guò)以及照章辦事與不適時(shí)宜

首先，安于現(xiàn)狀與裹足不前的弊端。德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯在論述科層制的規(guī)章約束和理性秩序時(shí)提出“鐵的樊籠”隱喻，用以揭示科層制無(wú)處不在的影響力、滲透力和支配力。科層組織內(nèi)部的明確權(quán)限以及由規(guī)則界定的工作范圍，有利于兼顧結(jié)構(gòu)穩(wěn)固性與功效靈活性，但是在現(xiàn)實(shí)中也往往產(chǎn)生保持現(xiàn)狀和故步自封的職員。一是專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化的各司其職、分掌其事致使個(gè)別職員不愿投入精力更新技能，在“樊籠”中的小隔間安于其位。二是職能分工和機(jī)構(gòu)分設(shè)形成的“部門(mén)墻”削弱工作溝通和信息傳遞效率，個(gè)別職員在處理職責(zé)交叉、問(wèn)題棘手的事務(wù)時(shí)由于存在畏難心理、避責(zé)盤(pán)算，在“樊籠”中的小天地畏葸退縮、退徙三舍。三是擔(dān)心既有技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)和業(yè)務(wù)知識(shí)無(wú)法適應(yīng)全新局面和未知風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)別職員有意抵制組織結(jié)構(gòu)變革、反對(duì)組織功能調(diào)整，在“樊籠”中的小溫室營(yíng)造自身安全感。

其次，奉命唯謹(jǐn)與變通執(zhí)行的弊端。日本政治學(xué)者辻清明將科層制的人事關(guān)系形容為“石頭壓著的雜草”，認(rèn)為職務(wù)薪俸分級(jí)與管理業(yè)務(wù)下沉造成經(jīng)常性壓力。科層制的權(quán)威等級(jí)結(jié)構(gòu)和垂直命令體系，有利于發(fā)揮令行禁止和如臂使指的效果，但在現(xiàn)實(shí)中也往往產(chǎn)生唯唯諾諾而又有時(shí)從己所欲的職員。一是科層制中領(lǐng)導(dǎo)者身居更高位置、擁有更大權(quán)力、獲取更多信息，少數(shù)干部習(xí)慣于領(lǐng)辦事務(wù)卻未詳事理，不愿動(dòng)腦思考、不肯開(kāi)口發(fā)聲，從而會(huì)壓抑主動(dòng)性和創(chuàng)造力，不利于積累實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、養(yǎng)成研判能力。二是科層制的任務(wù)執(zhí)行、監(jiān)控活動(dòng)和績(jī)效考核會(huì)積蓄壓力勢(shì)能，一些干部在周而復(fù)始的業(yè)務(wù)操持和委重投艱的工作狀態(tài)中，承受組織約束、職業(yè)發(fā)展、角色預(yù)期的較大壓力。三是科層制的金字塔式結(jié)構(gòu)可能會(huì)阻隔信息流動(dòng)和延滯情況甄別，少數(shù)職員經(jīng)辦具體事項(xiàng)、適用彈性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可能會(huì)從私利出發(fā)，這種選擇性執(zhí)行和變通性執(zhí)行活動(dòng)無(wú)疑會(huì)造成政策梗阻和執(zhí)行偏差。

再次，慎事畏口與爭(zhēng)功諉過(guò)的弊端。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者安東尼·唐斯根據(jù)科層制的等級(jí)框架和運(yùn)行特征以及公務(wù)員的動(dòng)機(jī)模式和目標(biāo)取向，把優(yōu)先考慮個(gè)人權(quán)力、收入和聲望的職員稱(chēng)為“權(quán)力攀登者”。科層制的職級(jí)晉升和權(quán)力分配，有利于提供合適激勵(lì)因素并維持組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定有序，但在現(xiàn)實(shí)中也可能產(chǎn)生過(guò)于持重老成而又有時(shí)攬權(quán)卸責(zé)的職員。一是少數(shù)處心積慮者將所處部門(mén)和所在崗位當(dāng)作臨時(shí)跳板，為了升至更高位階和攫取更多權(quán)力而言行謹(jǐn)慎，“小心駛得萬(wàn)年船”的結(jié)果是不愿為公共事業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、不肯為群眾利益建言獻(xiàn)策。二是少數(shù)“安官貪祿”者不求有功、但求無(wú)過(guò)，以不出事、不犯事、不多事?lián)Q得晉升年資，在局部“空轉(zhuǎn)”、文牘主義、茍且因循中“不務(wù)公事，與世浮沉，左右觀(guān)望”。三是少數(shù)表里不一者以慎為鍵但同時(shí)以權(quán)為重，慎事畏口而非慎身修永，將預(yù)期到手的權(quán)力當(dāng)作設(shè)租牟利的憑資，將出于眾人的成績(jī)當(dāng)作理應(yīng)獨(dú)得的功勞，面對(duì)自己造成的過(guò)失卻避之不及、逃之夭夭。

最后，照章辦事與不適時(shí)宜的弊端。美國(guó)公共政策學(xué)者邁克爾·利普斯基根據(jù)科層制體系運(yùn)作的模式、執(zhí)行活動(dòng)的壓力、工作節(jié)奏的強(qiáng)度，將基層公職人員比喻為“機(jī)械系統(tǒng)中的齒輪”。科層制有章可循和有條不紊的組織規(guī)程，有利于消解分層執(zhí)行中的隨意專(zhuān)斷和處置事務(wù)時(shí)的私人情感，但是在現(xiàn)實(shí)中也往往產(chǎn)生循規(guī)蹈矩而又有時(shí)無(wú)視形勢(shì)的職員。一是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行活動(dòng)的準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、可靠性而按部就班，過(guò)于照章辦事而未能有效回應(yīng)公眾需求，重視常規(guī)活動(dòng)而在緊急反應(yīng)中舉措失當(dāng)。二是強(qiáng)調(diào)組織架構(gòu)的整體性、體系運(yùn)作的連貫性而忽視個(gè)體成員的能動(dòng)性和具體崗位的反應(yīng)性，未能充分認(rèn)識(shí)公職人員個(gè)性發(fā)展和各級(jí)部門(mén)信息反饋的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。三是強(qiáng)調(diào)組織系統(tǒng)的自成一體和執(zhí)行過(guò)程的嚴(yán)規(guī)細(xì)則而陷入利益封閉和拘泥陳規(guī)的泥淖，在路徑依循中不顧形勢(shì)變化而無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況。

克服科層制弊端，可從人員、組織與責(zé)任三個(gè)方面提出對(duì)癥施治的思路

其一，精準(zhǔn)定位人員監(jiān)督控制和人力資源管理方面的問(wèn)題，從人盡其事、人盡其力、人盡其責(zé)的角度實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。“辦集眾務(wù)，在于得人，故必?fù)裢簟⒕贰⒘谥慷弥?rdquo;一是發(fā)揮道德?tīng)恳c法規(guī)約束的綜合優(yōu)勢(shì)。將公職人員職業(yè)道德建設(shè)納入法治化軌道，在剛?cè)岵?jì)、內(nèi)外兼顧的道德尺度和法規(guī)框架下，強(qiáng)化道德底線(xiàn)、堅(jiān)定職業(yè)操守、提升品行修養(yǎng)。二是發(fā)揮監(jiān)督舉措與糾錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)效果。在行政體制內(nèi)部監(jiān)督、相關(guān)主體外部監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)專(zhuān)職監(jiān)督的復(fù)合架構(gòu)下，及時(shí)發(fā)現(xiàn)干擾決策制定和政策執(zhí)行的錯(cuò)誤信息和不當(dāng)做法，準(zhǔn)確糾正系統(tǒng)運(yùn)行和人員活動(dòng)中的偏差。三是發(fā)揮正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)的配合功能。通過(guò)精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)共同激發(fā)履職盡責(zé)的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)造活力，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督、懲戒措施對(duì)不良行為實(shí)施約束，在人懷自“厲”和悉心全“力”的雙向激勵(lì)下推進(jìn)實(shí)現(xiàn)職務(wù)能上能下、職場(chǎng)能進(jìn)能退、職薪能高能低。

其二，積極推行組織層面的有序改革，通過(guò)結(jié)構(gòu)形態(tài)、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)功能的優(yōu)化而消解科層制的反功能。“變者，天下之公理也”。一是打造扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、柔性化的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，減少管理層次、擴(kuò)大管理幅度有助于克服政策效力遞減、執(zhí)行動(dòng)力衰減、監(jiān)督能力削減等問(wèn)題，全方位信息化溝通方式、全過(guò)程協(xié)作化分工方式有助于實(shí)現(xiàn)組織間富于彈性的貫通式協(xié)調(diào)，權(quán)力適度分散、形態(tài)合理調(diào)整有助于提高環(huán)境適應(yīng)能力并采取有效的創(chuàng)新舉措。二是打造規(guī)范化、便捷化、標(biāo)準(zhǔn)化的組織業(yè)務(wù)流程。符合法律規(guī)范和程序原則的公共管理機(jī)構(gòu)能夠最大程度地避免決策失真、執(zhí)行失控、監(jiān)督失焦，縮減工作鏈條、推進(jìn)技術(shù)變革能夠大幅減少時(shí)間成本、提高執(zhí)行效率，遵循既定標(biāo)準(zhǔn)供給公益產(chǎn)品能夠在兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上確保公共服務(wù)品質(zhì)。三是打造創(chuàng)新化、協(xié)同化、人性化的組織服務(wù)功能。增強(qiáng)公共管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力，可以在轉(zhuǎn)變思維方式、整合部門(mén)職能、推出新型方法的基礎(chǔ)上更好地服務(wù)民眾，層級(jí)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，以及公共管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、公民團(tuán)體的密切合作可以發(fā)揮協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持以服務(wù)對(duì)象需求為導(dǎo)向、以人性化管理方式為宗旨可以增強(qiáng)公職人員的成就感和積極性。

其三，深入認(rèn)識(shí)科層制所蘊(yùn)含的權(quán)力屬性和責(zé)任要求，從權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定、究責(zé)機(jī)制層面發(fā)揮積極作用。“必順善制，而后致治。”一是優(yōu)化科層組織的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。基于權(quán)責(zé)對(duì)等原則配置層級(jí)部門(mén)及公職人員的權(quán)力資源和責(zé)任范圍，消除權(quán)大責(zé)小、權(quán)輕責(zé)重的失衡或倒掛現(xiàn)象，適度增加基層部門(mén)回應(yīng)群眾急迫需求、處理具體公共事務(wù)的權(quán)限。二是強(qiáng)化科層組織的職責(zé)界定。應(yīng)兼顧效率原則和社會(huì)共識(shí)原則重構(gòu)并拓展公共服務(wù)職能，把握實(shí)際情況和發(fā)展形勢(shì)、認(rèn)清階段任務(wù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，根據(jù)社會(huì)成員偏好和需求而非公共管理機(jī)構(gòu)自身利益訴求履行相關(guān)職能和義務(wù)。三是健全科層組織的究責(zé)機(jī)制。通過(guò)強(qiáng)化政務(wù)信息公開(kāi)、界定相關(guān)主體職責(zé)權(quán)限，并對(duì)決策失誤且造成不良影響、執(zhí)行偏差且納入個(gè)人私利、怠惰散拖且貽誤工作任務(wù)的公職人員予以嚴(yán)格處理。

（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)系教授、博導(dǎo)）

【注：本文系中宣部“四個(gè)一批”人才工程項(xiàng)目“重大決策科學(xué)化、民主化及問(wèn)責(zé)機(jī)制研究”的階段性成果】

責(zé)編/謝帥    美編/王夢(mèng)雅

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