摘 要:改革開放40多年來，我國城鄉發展面貌發生了極大改變，城鄉居民的生活水平和生活質量明顯改善，中國城鎮化已經進入中后期發展階段。科學評估第一輪新型城鎮化規劃的實施情況，積極開展新一輪新型城鎮化規劃的編制工作，意義重大。加快以縣城為主要載體的縣域新型城鎮化，是今后一段時間內有效推動城鄉融合發展的重要舉措。
關鍵詞:新型城鎮化 城鄉融合 縣域
【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A
推進新型城鎮化和城鄉融合發展是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，也是現代化的必由之路。近年來，在黨中央的堅強領導下，全國推進新型城鎮化和城鄉融合發展工作成效顯著。2020年是實現第一個百年奮斗目標的關鍵時點，城鄉發展也將迎來新的歷史機遇，此時，科學評估新型城鎮化建設狀況和城鄉融合發展狀況，總結經驗、鞏固成果，并為推進新型城鎮化和城鄉融合發展制定清晰的路線圖，意義重大。
新型城鎮化建設取得顯著成效
達成了走中國特色新型城鎮化道路的廣泛共識
自2014年3月《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》出臺以來，新型城鎮化建設逐漸成為各級政府的工作重點，開展了大量試點工作，取得了許多成功的經驗，創造了一些值得借鑒和推廣的、具有鮮明特色的地方發展模式，為新型城鎮化全面深入推進積累了豐富的實踐經驗。繼續實施以人為本的新型城鎮化戰略，提升城鎮化發展質量，堅定不移走中國特色新型城鎮化道路，已經成為各級政府、各地區及各領域的共識。
推動了人的城鎮化與市民化進程
過去六年，我國各地區著力轉變以“土地城鎮化”為核心的粗放式發展道路，深入貫徹“以人為本”的發展理念，以農民工市民化為重點推動工作，關注“人的城鎮化”。我國常住人口城鎮化率從2013年的53.7%提高到2019年的60.6%，城鎮人口約累計增加1.17億人，年均增加約1955萬人。在人口流動速度和規模日益加劇的背景下，特大城市積分落戶制、居住證制度、全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制等戶籍改革為農業轉移人口落戶城鎮提供了新路徑，逐步打破了計劃經濟時代形成并遺留下來的城鄉戶籍二元體制的隔閡，有效推動了人的城鎮化與市民化進程，為城鄉經濟社會發展注入了新動力。
安居工程、棚戶區改造和城市環境提升等工程有效改善了城市人居環境
早在1995年，國家就開始實施“安居工程”，解決中低收入居民的住房問題；2014年，國務院辦公廳印發《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》，部署有效解決棚戶區改造中的困難和問題，扎實推進改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村；2018年，國務院出臺《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，進一步加快改善環境空氣質量，并開展了大量卓有成效的工作。這些重大民生工程切實改善了城市低收入群體的居住條件，極大地改善了人民群眾的生活，也推動了我國大中小城市人居環境的合理規劃和綜合整治。城市生活空間更加宜居和合理，城市功能也更趨于完善和綜合，為解決城市內部二元結構問題提供了重要抓手。
依托城市群優化了城鎮化空間形態與國土開發結構
目前，我國已經形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大城市群，成為亞太地區乃至全球經濟社會發展最具活力和國際競爭力的地區。快速發展中的成渝、長江中游、中原、哈長等城市群也日趨成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極。“兩橫三縱”的城市化戰略格局，推動我國國土空間開發更加均衡，充分發揮了城鎮化對經濟社會發展的重要支撐和引領作用。
老工業城市、資源型城市加快產業轉型升級
近年來，資源型城市與老工業城市加快了綜合性的城市更新建設，突出實施了城區老工業區搬遷改造和獨立工礦區轉型發展等舉措，積極推動了礦山地質環境恢復治理與水土氣污染治理等生態修復工作，并積極淘汰落后產能、推動產業轉型升級。這些城市的工業遺產與歷史文化遺跡得到保留，城市文脈與人脈得到延續，城鎮“臟亂差”和“黑灰丑”的現象得到顯著改善。
制定2020后新型城鎮化的路線圖十分必要和緊迫
新型城鎮化需要持續發展和推進。新型城鎮化是一個內涵極為豐富的綜合性過程，涉及發展階段判斷、重點領域、空間布局、城鄉要素統籌、各種資源配置、地方發展實踐等，需要科學的頂層設計進行有效指導。第一版新型城鎮化規劃有效期是2014—2020年，即將于今年到期。屆時，規劃缺位或將影響政策的延續性和進一步拓展深化，使得新型城鎮化的發展思想和目標導向缺失，重點領域和薄弱環節模糊，甚至可能會造成過去新型城鎮化建設所取得大量成果形成停擺停滯的狀態，從而導致前期投入土地、人力、物力等資源的損失和浪費。
城鎮化問題具有復雜性和反復性。在城鎮化快速發展過程中，存在大量農業轉移人口難以融入城市社會、建設用地粗放低效、城鎮空間分布和規模結構不合理、城市病問題日益突出”等突出矛盾和問題。雖然新型城鎮化建設有效地改善了這些問題，但是也要認識到城鎮化問題的復雜性和反復性。城鎮化是涉及多個尺度或維度的綜合性社會、經濟、空間變化過程，尤其是許多短板領域具有一定頑固性，問題的完全解決需要較長的時間。規劃缺位將使不同尺度、不同領域新型城鎮化建設總體統籌缺失，導致不同層級、不同部門間城鎮化建設銜接不暢。眼下我國正處于新型城鎮化的關鍵時期和攻堅階段，新一輪指導規劃的缺位意味著對接工作的缺失或停滯，極易導致原來問題的反彈和回潮。
新老問題交織出現。《新型城鎮化規劃（2014—2020年）》著眼于全面提高城鎮化質量，加快消除城鄉二元結構的體制機制障礙，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。但是，在當前國內外環境復雜多變的形勢下，前所未有的人流、物流、信息流的超高速流動使得城鎮化呈現出多種要素纏繞交錯的復雜性，城鎮化與進一步擴大內需的重要性更加凸顯。同時，新型城鎮化面臨著高質量發展、與國土空間規劃改革銜接等更高要求，加之原來存在的城鎮化地域空間無序開發等老問題，以及長期形成的區域發展失衡、城鄉差異顯著等遺留問題，使得新型城鎮化建設的推進面臨更加嚴峻的挑戰。
國內外環境發生深刻變化，給新型城鎮化建設帶來新的挑戰。近年來，全球發展不確定性加劇，逆全球化思潮和貿易保護主義傾向有所抬頭，再加上2020年初突如其來的新型冠狀肺炎疫情給全球經濟發展帶來不利影響，這些均對新型城鎮化建設構成巨大挑戰。因此，中國新型城鎮化在繼續堅持擴大開放的基礎上，做好進一步擴大內需的足夠準備，高質量推進新型城鎮化建設和城鄉融合發展。
思考與建議
開展對第一輪新型城鎮化規劃（2014—2020年）的第三方評估
第一輪新型城鎮化規劃的編制與深入實施，是在黨的十八大、十九大精神指導下開展的重大頂層設計與綜合性工作，對于我國經濟社會發展來說意義重大，同時也為其他發展中國家提供了推動城鎮化的豐富經驗。建議盡早遴選第三方機構開展新型城鎮化規劃實施的評估工作，總結成就、經驗與特色模式，全面剖析現階段存在的重大問題與突出矛盾，為下一輪新型城鎮化和城鄉融合發展規劃編制提供科學依據。從“十四五”時期開始，進一步開展對新型城鎮化和城鄉融合發展的第三方評估，從復雜的城鎮化和城鄉關系中提煉出最為核心的要素作為評價指標，構建第三方評估體系。科學評估城鄉關系的發展程度，有助于加強新型城鎮化與城鄉融合發展狀態認知，更好地促進新型城鎮化和城鄉融合發展質量的提升。
推進高質量新型城鎮化和城鄉融合發展的頂層設計和規劃編制工作
隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，城鄉關系也隨之發生深刻變革。新時代不僅是一個涉及時間階段的判斷，更是空間和社會發展狀態的判斷。“十四五”時期是我國新型城鎮化高質量發展和城鄉融合發展的關鍵期，亟待開展高質量新型城鎮化和城鄉融合發展的頂層設計和規劃編制工作。建議下一輪規劃編制指導期為2021—2035年，明確新時代高質量新型城鎮化和城鄉融合的發展思想、戰略目標、建設任務、空間格局和重大工程，明晰城鄉制度深化改革等關鍵問題，為2021—2035年新型城鎮化建設和城鄉融合發展指明方向。
加快以縣城為主要載體的縣域新型城鎮化，有效推動城鄉融合發展
新型城鎮化的核心是人的城鎮化。農民是人的城鎮化的關鍵，也是鄉村振興的重要主體。城鎮化與鄉村振興是不可分的整體，市民化是城市發展與鄉村振興的重要紐帶。未來需采取多種途徑著力推進市民化進程，重塑新型城鄉關系。統籌推進異地城鎮化與就近城鎮化兩種模式。一方面，進一步加快戶籍及其關聯的社保等系列化制度的綜合改革，推動流動農民工在工作城市享有與本地人相同的就業、教育、醫療的機會和待遇。另一方面，需要更加重視以縣城為主要載體的新型城鎮化建設，形成農村轉移人口的就近市民化，推進城鄉融合高質量發展。
【本文作者分別為中國科學院地理科學與資源研究所研究員，華東師范大學地理科學學院教授；本文系國家社會科學基金重大項目“多維制度聯動改革促進城鄉融合發展研究”（項目編號：19ZDA086）、國家自然科學基金項目“新型城鎮化”（項目編號：41822104）階段性成果】
責編：賀勝蘭 / 董 楠
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