摘 要:“網格化治理”與“網格化管理”雖然一字之差，其內在邏輯卻完全不同。要實現主動式街區共治，需要厘清網格化管理產生的原因及其邏輯，并且回答幾個關鍵問題：“管理”與“治理”之間的轉換為何必要；政府管理與社會治理在“網格化”中的結合何以可能；網格化治理的路徑如何構成。

關鍵詞:網格化管理 治理邏輯 街區共治

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

網格化管理的本質邏輯：自上而下的行政化

“網格化”最初作為中國的一種基層政府管理模式出現，其結構核心是“縱向一體化”，以更有效的“管理單位”劃分，構建高強度的社會問題發現和解決機制，從而方便政府職能迅速發揮作用。

信息化的網格管理模式

改革開放以來，伴隨城鎮化的加速推進，人口流動速度加快且集聚規模日益巨大，對當時中國的“街道—社區管理單元”和“鄉鎮—村居管理格局”產生影響，使其在新形勢下出現了邊界模糊和職能空缺等問題，進而對傳統的社會管理體制帶來嚴峻挑戰。因此，利用信息化手段，并結合分管網格的人員配備結構，構成一種更為精確的“橫向到邊、縱向到底”的網格化管理單位，成為符合時代的選擇。

事實上，現代城市管理的基本載體一直就是“網格化”，尤其一個國家的首都，都是劃分為“街—區”的網格狀格局。例如，中國古典城市的“棋盤網格”是世界城市史的典范——北京、西安等；甚至于城鎮化進程中“城市攤大餅”的模式，也是一個“網格”疊加另一個“網格”。進入21世紀以來，信息化管理被大規模應用到現代城市管理中，城市網格化的建筑方式與智能化結合起來，依賴于攝像頭和數據視頻技術，首先在交通管理領域應用；其后，在城市管理和衛生、治安等方面，信息化意義上的網格化又為城市的綜合服務提供了基本的空間定位和資源分配。

本質上是“自上而下的行政化”的城市網格化管理，當前面臨的一個最大的缺陷是城市問題產生的源頭無法消弭，政府職能部門處于被動解決問題的境地。從社會群體事件到馬路窨井蓋缺失、綠化維護，再到有人傾倒污水、亂丟垃圾等，往往其他社會力量承擔了發現問題的功能，利用手機等現代可以傳輸圖像、語音和文字的工具，使得問題發現更為及時。在這種路徑之下，政府績效考評的“成績單”看上去似乎很豐滿，解決了很多問題，但是問題解決機制卻缺乏源頭治理的可能，本質上仍然是智能化的傳統管理模式。

網格化管理升級版：城市大聯動（勤）

一定程度上，網格化管理并不能解決現代城市管理中的重大問題，如各個城市反復推進的拆除違章建筑、拆遷安居工程、市政建設工程等。因此，北京的“街鄉吹哨、部門報到”，上海的“政府管理資源下沉”，杭州的“城市管理數字駕駛艙”等模式，以及各地“城市智慧大腦”的遍地開花，離不開與網格化管理相匹配的“城市大聯動”或“城市大聯勤”。有的地方也將其稱作“城市大綜管”，即以政府重點任務為導向的政府職能部門的整體行動機制。在一定意義上，我們可以說它是網格化管理的背后支撐，是網格化管理的一個升級版。

基本上，中國每個城市都有圍繞社會治安、市容整治、街道立面改造等問題，尤其是針對城市管理頑癥多、行政執法力量不足且依靠單一的行政執法難以解決的問題所建立的城市綜合管理機制。這一“大聯動（勤）”機制主要以市容環境和社會治安管理為重點，以各部門履職為基礎，在專業管理前提下，通過發現問題、信息互動、執法聯動和監督考核，整合城市管理和執法力量，通過聯動執法解決管理職責交叉的復雜問題和頑癥痼疾，促使城市管理從單一轉向綜合、靜態轉向動態，以期實現“12345”市民服務熱線等投訴率和“110”報警數量下降，人民群眾獲得感、幸福感、安全感和滿意度不斷提升等目標。其基本原則主要是：

以塊為主、屬地管理。城市或者城區各職能部門把管理和執法力量下沉到街鎮，由街鎮統籌管理執法隊伍，形成發現、處置、考核的閉環機制，最大化整合行政管理執法力量，以解決各自執法、力量分散等問題，做到管理交叉覆蓋、無縫銜接，增強處置違法行為的有效性，提高管理績效。

資源整合、信息共享。通過網絡監控資源整合，實現城市管理中的多網互聯、信息共享，提高信息利用率，最終實現“一網統管”。目前中國城市管理主要依靠的一支力量是“協管隊伍”，通過集中管理、統籌使用這支隊伍，提高日常街面隊伍的管事率。

執法聯動、部門協同。在社會治安、市容環境管理中，“大聯動（勤）”機制由黨委政府牽頭，以行政執法部門為主、相關部門協同，開展聯動執法，形成管理互補、問題聯處、執法聯動的常態化工作機制，并針對城市管理重點任務和難點問題集中力量進行解決。

在實際運作中，該機制與網格化管理結合起來發揮作用。主要以街鎮轄區為責任區，整合市容環境協管、網格監督員和社區工作站人員，劃分若干個巡管責任網格，按照網格區域劃分來統一編組，開展日常街面巡邏和社區巡查。通過“及時發現、及時派單、及時處置”的動態化流程，對社會治安、市容環境等問題進行快速處置。

可以說明城市大聯動（勤）是一個自上而下的行政化管理模式的特征是，各個街鎮在轄區內發現的屬專業管理的問題，要即時將信息轉送職能部門，而職能部門如遇疑難問題或無法處置的綜合性問題，要在區級黨委政府的牽頭下與街鎮“會商”，并由街鎮黨委（街道作為區政府的派出機構）協調有關部門聯合處置，進行“問題大會戰”。

缺乏治理回應的網格化管理

“網格化管理+城市大聯動（勤）”的雙層機制，對現代城市中多次整治仍然反彈、居民呼聲強烈的難點問題，積極地尋求處置解決方法，同時也在探索建立長效常態管理的機制，提高城市管理的精細化。然而，雖然它們在解決問題與難題上取得了明顯成效，但仍然無法解決影響城市管理效能的根本性問題，因為其實質仍然是“運動式治理”，缺乏常態化的有效手段。

管理碎片化。碎片化是當前“大聯動（勤）”的突出問題之一，體現為管理權限條塊分割、政出多門和各自為政，本質上屬于“條塊”間的協同問題。中國城市管理體制中業務條線的垂直管理與街鎮屬地管理一直缺乏有效的聯動，尤其是相互間的信息溝通。例如，上海城市管理組織為“兩級政府、三級管理、四級網絡”，其中市、區是兩級政府，相關委辦局是組成部門，但街道各職能部門實質上是區級各個條線的延伸，鎮政府也沒有實質行政執法權，“條”上垂直管理部門掌握的權限較大，而“塊”上屬地管理的街鎮地位相對較低，卻承擔職責最大、任務最重。市、區級管理部門更多的放權給街鎮，落實屬地化管理原則，導致許多無法明確管理主體的問題，都由街鎮牽頭完成，無形中增加了基層的工作量和工作難度，但沒有配以相應的職權，導致基層壓力過大，因此在“條塊”關系問題上，矛盾尤為突出。雖然政府的各種管理力量在不斷增加，但是各個隊伍之間無法形成有效整合，導致出現很多職能交叉、無人管理的空白地帶，城市綜合管理的效果也沒有得到明顯改善。

責任主體模糊。當前城市管理主體方面，存在權責不對等的“困境”。市區部門將垂直管理的任務下放到街鎮而無法兌現職能下沉，基本上只是人員下沉，這反過來造成過多的社會管理和行政責任落實到街鎮，使基層社區不堪重負。例如，環境保護問題本應由生態環境相關部門負責，但在近年來的環保督查中，卻發現環保問題多交辦給基層，存在明顯的權責分離現象。管理責任下來了，權力卻沒有下來，與基層繁重的管理任務不相適應，呈現出“上面千把錘，下面一根釘”的任務加劇而非減負現象。

與此現象相伴隨的是，城市管理存在評價不科學的問題。監督和管理職能合一，上級政府與城市管理部門既是裁判員，又是運動員，缺乏科學合理的評價指標體系，出現對主管部門考核和監督不嚴的現象。隨著城鎮化進程的加快，城市管理問題層出不窮，為解決日益增加的城市管理問題，各部門優先考慮的是本部門利益最大化，并向上級部門要求更多的資源，從而導致管理組織龐大且復雜，提高了管理成本；加上城市管理部門政出多門，部門之間經常發生權責不清、推諉扯皮的現象。

缺乏公眾參與。我們的城市管理長期“重政府為人民服務，輕社會自我管理能力開放”。雖然各種政策強調社會治理，實際上卻往往是政府在社會管理中“唱獨角戲”，忽視了基層群眾自治的作用。公眾則認為城市管理是政府部門的事，認為即使參與了，政府也不會采納意見。例如，很多協商民主實際上都發生在決策之后而非決策之前，甚至做不到決策之中。于是在管理主體方面，城市管理依然主要依靠政府部門，在城市管理決策和監督等問題上缺乏普遍的公眾參與。

信息技術表面化。現代城市管理涉及的部門眾多，業務種類復雜，需要順暢的信息傳遞和溝通。但一個突出的現象是信息化應用僅僅停留在“視頻采集+屏幕監督+存儲設備”的簡單形式上，主體之間的互動流程并沒有發生真正的轉型。如果行動主體間缺乏有效溝通，導致涉及到多部門協同管理的問題處置力度不夠，處置方式不當，問題便難以有效解決。在網格化管理機制的信息采集輸入環節，由于在思想上和實際運作中對傳統街面管理和小區管理模式的依賴，信息輸入不平衡。同時，管理體制外的信息輸入渠道也不夠順暢，民眾和社會組織的信息上報作用未得到有效發揮。

網格化治理邏輯：自下而上與自上而下的融合

在目前城市管理中，是否實現了網格化治理，是回答中國社會治理與社會建設進程的核心，也是判斷治理體系與治理能力現代化的主要指標。基于以上對兩個層面的網格化管理分析，我們可以明確的是，需要超越“網格化管理格局”的內在，走向“網格化治理形態”。

超越“運動式管理”的必要

我們可以得出的一個基本判斷是，網格化管理的本質依然是運動式治理主導的結果。之所以是“運動式”，是因為網格化管理仍然是自上而下的行政命令主導模式。這就造成了長期以來，在我國城市管理的實踐中，政府具有強大的社會動員能力，運動式治理已經成為城市管理的常態，原本各自為政的部門在運動式治理中被整合到臨時的組織架構里，以共同實現治理目標，存在重專項、輕常態，重突擊、輕管理的現象。政府將更多精力放在事后的處置上，往往出現“整治—反彈—再整治—再反彈”不斷反復的現象，管理成本很高。

城市管理與街區全域治理的融合

很多人有一個普遍的誤區，認為“走向治理就需要破除管理，黨建也要靠邊站”。真正的治理形態，不是廢除管理的有效性和政治引領的整合性，而是要以社會多元主體的參與，實現“問題的自下而上的發現、評價機制的自下而上的進行、問題解決的自下而上的提出”與“自上而下的黨建區域整合、自上而下的政府專業管理”相結合，形成一種街區全域治理的形態。其基本結構如圖2：

基層街區全域治理中，街道黨政主體必須深入拓展網格化管理內涵和增加社會共治的內容，實施“政社聯治+政府勤管”的網格化管理模式而非偏廢一方，建立“分塊管理、自治在先、依法處置、責任到人”的三級響應網格管理體系，下沉管理服務力量的統籌整合力度，力爭把城市管理和服務上的問題解決在網格，不斷提高城市管理精細化水平。

網格布局優化與權責邊界明晰，建構精細精準“網格響應體系”。這是城市管理的基礎，也是黨政部門的基本功能所在，構成了網格化治理的行政資源前提。首先，需要科學地劃分符合社會實際結構的社會網格，將政府日常的“聯勤巡防網格”根據現代街區的合理邊界，結合全域治理的各類主體，進行科學重新劃分。例如，上海市嘉定區真新街道以公安的四個巡防區域為責任塊，每個責任塊下設兩個基礎網格，形成八個基礎巡防單位。街道班子成員擔任塊長、網格長，統籌協調各方力量，整合街區內各類資源，全面落實“網格塊”內的社會治理議題和城市管理工作。

其次，要改變以往“網格內發現事部件，聯勤中心統一受理派遣”的網格化管理模式，建立標準明確、責任細化的網格管理目標清單，實現“發現、派遣、流轉、處置”流程在網格內“內循環”，形成分塊管理、網格到長、責任到人的運作體系，將問題發現在網格、解決在網格，真正發揮每個網格的工作能量。

最后，現代政府管理需要建立“錯時執法”機制，真正應用信息化管理能力，動態化地將積累的大數據進行比對、分析、研判，根據事部件發生頻次列出問題和責任清單，進一步調整人力物力結構分配，對高發點位、高發時段加強巡查，對高發事件加強應對。同時，政府建立一支配合“網格”的增援分隊，在出現突發事件乃至反恐實踐中，執行快速響應機制，及時參與處置。

多方力量整合與共治合力塑造，實現網格內社會治理。只有在政府管理基礎結構科學明確與行動效率提升的基礎上，黨建才能發揮區域化資源整合的行政載體優勢，同時，社會多元共治才有黨建機制的實現前提和運行基礎。在現代城市的街區空間內，區域化黨建要發揮各種主體的聯盟功能。行政職能延伸不到、社區自治難以介入的街區企事業單位，都可以通過“黨建”這一載體和平臺進行“共建和聯建”，從而將每個地方的黨建引領模式真正落實到網格內基層黨組織。例如，在處理“跨門經營”、垃圾分類減量等問題上充分發揮基層黨組織的“整合中樞功能”，可以避免黨建疊加在網格之上的割裂結構，在社會管理和城市治理中實現黨建嵌入引領群眾這一傳統優勢的現代轉型。

街區共治是城市區域能否形成網格化治理的關鍵，也是北京、上海、杭州、深圳、成都等地制定社會建設與社會治理政策的“中軸”。例如，上海市嘉定區真新街道以“上海門責辦法”的“商家自治自律”為切入口，確立“大門責”新理念，重要街區路段內成立“商家門責自律管理會”，邀請該路段具有影響力和制約力的“大房東”、經營者擔任會長，讓街區精英納入網格內，發揮“領頭羊”作用。制定商家聯席會《獎懲意見》和《自律公約》等規則，實施門責管理聯建，以自潔、自律、自管的“三自”共治，形成街區全域共治的基本載體。

購買社會服務是現代城市社會治理的一個趨勢，有利有弊，但在具體實施中，如果真正按照社會治理原則和市場規則，其利大于弊。政府在自己管理職能之外，針對各個網格的具體形態，可選擇性地購買多個服務或分成幾個承包合同，將公共服務、公共管理和公共安全在“網格”上充分結合。因為一個基本的現實是，社會組織或社會企業比政府部門更容易發揮整合的能量。政府購買方與社會受益方通過立項監督、數據化考核，監督承接項目的社會組織或者社會企業認真履行合同職責，形成優勝劣汰的良性競爭激勵機制。

塑造街區共治：網格化治理的提升機制

綜上所述，如果要真正形成網格化治理格局，關鍵在于現代街區內的主體多樣性與關系模式如何建構，如何形成整體性共治而非傳統行政命令下的被動式問題應對。

城市治理的基本單元在于街區，“核心在于人”。各個城市需要圍繞著有關街區全域治理的中央文件的宏觀規制與具體地方的政策路徑，根據現代城市治理的問題需求，創新“街區共治+社區自治”，從而支撐“街區全域治理”的治理體系和治理能力現代化發展，形成全域治理的程序、環節與制度，為地方經濟產業發展、社會生活安定、黨政管理有序提供持續不斷的社會共治活力。

無論如何，現代城市基層治理中的網格化治理仍然是一個目標而非現實，我們需要建構黨建引領、政府管理與街區共治三者之間有機、有序、有效的融合機制，而不是偏廢一方，更不能“越俎代庖”。網格化治理能否成型以及達到何種程度，就各個地方而言還需提供越來越多的“完整的實踐樣本”。

【本文作者分別為復旦大學國際關系與公共事務學院教授，復旦大學城市治理比較研究中心主任；復旦大學城市治理比較研究中心兼職研究員，上海市嘉定區真新街道辦事處副主任】

責編：司文君 / 蔡圣楠

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。