【摘要】近年來，基層減負工作中出現了“數字減負”形式主義新變種，以“數字掛帥”“數字變通”“數字工程”為突出表現。其炮制減負工作假象、增添減負工作負擔、干擾減負工作開展，導致公共權力錯位、基層治理缺位、政策落實空位。“數字減負”形式主義的產生具有多種原因。“數字減負”形式主義問題的解決，關鍵在于從權責相當、職責清晰、究責完備、督責有力四個方面為政績觀復位、為責任心補鈣。

【關鍵詞】“數字減負” 形式主義 基層治理 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

在推動落實基層干部松綁減負、排查整治形式主義突出問題的過程中，各地各部門察實情、出實招、求實效，為解決文山會海反彈回潮、克服督檢考核過多過頻、破除工作留痕過度泛濫作出積極探索及有益嘗試，困擾基層的形式主義頑疾得到有效治理。與此同時，“數字減負”現象在一些地方出現并造成消極影響，“數字掛帥”“數字變通”“數字工程”炮制減負工作假象、增添減負工作負擔、干擾減負工作開展，在虛應形勢、造次行事、流于形式當中化為基層形式主義的新變種。

“數字減負”形式主義的表現及危害

“數字減負”形式主義表現為“數字掛帥”，亦即基層減負工作成效同冰冷生硬的數據指標相掛鉤。“數字掛帥”將減負指標等同于減負成效，不問條件、不擇手段、不計代價地制定減負指標，汲汲于加工漂亮數據，念茲在茲的是如何打造“無會日”“無會周”“無會月”，表面文章的優美華麗卻難以換來基層負擔的切實減輕。指標數據確實可以直觀反映出某個地區、單位或部門在一定時期內開展基層減負工作所取得的成績，但是為了體現減負效果而一味乞靈于紙上數字，并將其置于減負工作首位則會無可避免地陷入形式主義泥淖，減數字不減數量、減形式不減方式違背減負初衷。“數字掛帥”形式主義的突出危害是“撿了芝麻丟了西瓜”，以形式主義克服形式主義的衍生物是顛倒工作主次、混淆責任輕重、模糊任務緩急，“止理細務而略其大者”的做法不僅會嚴重干擾上級機關決策部署的貫徹落實，還會削弱地方黨政部門與基層公職人員的公信力，基層減負在背離初衷的“數字掛帥”假象中必然會減去所負期待。

“數字減負”形式主義表現為“數字變通”，亦即“大動手術”縮減會議舉辦和文件收發的數目，“大變戲法”改換工作形式和真實內容的面目。規定少開會議，“數字變通”可以見招拆招地套開會議，名目繁多、類目冗多的會議搖身變為曠日引久、積日累久的會議；規定少發文件，“數字變通”可以瞞天過海地將紅頭文件扮成白頭文件、口頭文件，或者不標注文號而以便簽形式、電話傳達形式發布通知。此類打折扣、鉆空子、搞變通的做法看似妙招、高招，實為虛招、昏招，基層減負被扭曲為堆砌材料、拼湊數據、乖離實情的走過場、假把式，其弊尤甚者則是基層干部受到繁文縟節、虛文浮詞的羈絆。“數字變通”形式主義的突出危害是“在這一種繁委叢脞的政治情況之下，很容易叫人放棄了宏綱闊節，而注意到簿書案牘上去”。陷入瑣事虛務中的基層干部在從事本職工作、回應群眾關切方面作為有限，還會因變通執行產生疲勞感與焦慮感，“身”累降低辦事效率，“心”累引發倦怠情緒，基層減負在乖離實質的“數字變通”虛象中必然會減去所負志向。

“數字減負”形式主義表現為“數字工程”，亦即用調門高、行動少、落實差的虛浮數據代替扎實工作，耽于出政績、畏于被問責而大搞窗口工程、亮化工程、樣板工程，卻忽視基層減負的工作要求。一些單位不僅將會議時長、發文數量、督查事項等方面的減負指標精確到百分比及個位數，還頻頻同其他部門跟風攀比。你減百分之十，我就要減百分之二十，他甚至要減百分之三十，至于減的是否得當、能否得法，在形式主義者眼中只是次要問題。基層減負旨在將干部從一些不必要的事務中解脫出來，激勵其擔當作為、不懈奮斗，但個別部門領導“為身擇利”“營祿念私”，在追求政績中競相將基層減負打造成重“面子”而輕“里子”的“數字工程”，不顧基層減負的核心要義，這為基層干部增添新的無謂任務，導致大量人力、物力、財力被挪用于施朱傅粉、矯情飾詐的虛假工程。“數字工程”形式主義的突出危害是用“短平快”的打花拳、踢繡腿屏蔽“長遠實”的動真招、謀實效，光喊口號、不變路子的欺騙性與局部空轉、徒陳空文的迷惑性致使基層干部的工作目標發生置換、工作方向出現偏差，基層減負在偏離本務的“數字工程”亂象中必然會減去所負職責。

“數字減負”形式主義的動機及根源

“數字減負”形式主義折射了部分干部為化解任務壓力而求虛舍實，科層組織在任務設置與執行、干部委任與考核方面的壓力傳導，一定程度上使“數字減負”形式主義受到機會主義動機的強化。具有層級節制特征的科層組織體系要求下級部門高效完成上級傳達的任務，并根據任務情況設置相應的督檢考核機制與責任追究機制。挺身作為的基層干部在整改落實中真刀真槍投入攻堅戰，鋌而走險的基層干部則在虛張聲勢中假模假樣炮制假數據，“凡事都只重形式，而不問實際。甚至利用其專門智識以舞弊”，運用機會主義手段化解基層減負的任務壓力。科層組織的目標設置與考核激勵常伴隨層層加碼現象，導致上級部門制定的任務指標超出基層部門的實際承受能力；上級部門對基層部門及其工作人員的考核內容，如果還停留在文牘層面，必然無法真正“聽言責事，舉名察實”。在科層組織的壓力傳導下，少數投機取巧的基層干部聞風而動，換上避實就虛、脫實向虛的機會主義馬甲。科層制在下情上達方面所存在的弊端，也讓編造數據、變造文書的形式主義行徑難以在短時間內得到有效遏制。

“數字減負”形式主義折射了部分干部為應付督檢考核而弄虛作假，專項治理當中兼具及時化效應和高強度態勢的督查模式，一定程度上使“基層減負”形式主義受到事務主義動機的強化。各地各部門在落實基層減負工作的過程中，成立基層減負專項工作領導小組以明確目標任務、強化工作措施、層層壓實責任，通過制定精文減會的具體措施為基層松綁減負、讓干部擔當作為，其中文件及會議控制指標、文件配額管理及審批制度、文件前置審核及退辦機制等方面成為督檢考核的重點對象。輕裝上陣的基層干部在事業發展的道路上輕車快馬，輕慮淺謀的基層干部則在事務主義的老路上輕重失宜，“不以集事為急，而以方便為上”。事務主義的“只做事不思考”將機械貫徹甚至變通落實督檢考核作為中心工作，事務主義的“只看事不看人”在強烈政績沖動的驅使下不問效果而只關注如何把事情搞出彩，“穿新鞋走老路”的結果是文山會海轉入隱蔽戰線、基層干部依舊案牘勞形。專項治理督查模式對減負工作及時性與成效性的重視，可能使部分干部過于追求直觀的減負數據，拿數字說話、按數字考核，個別情況下還可能在面臨關鍵性的陟黜品評時，由于認知偏差或準備不足而一時短視地重蹈形式主義覆轍。

“數字減負”形式主義折射了部分干部為規避風險責任而玄虛故作，層級部門及公職人員的權力資源與責任范圍，往往存在權大責小、權輕責重的失衡或倒掛現象，基層部門與基層干部在權責結構當中尤其呈現出職權受限而責任超載的特點，一定程度上使“基層減負”形式主義受到痕跡主義動機的強化。國家治理現代化要求不同治理主體在特定權責結構中明確相應定位，并在有效互動中承擔各自責任、發揮各自功能以實現治理效果。在推動落實基層減負工作中，實事求是、依規依紀依法嚴肅問責、規范問責、精準問責、慎重問責意義重大，能夠起到“庶事精煉，物理其本，循名責實，虛偽不齒”的作用。然而不容忽視的是，少數上級部門將自身責任或理應共同承擔的責任“甩鍋”給下級部門，部分基層干部通過玩弄花招、原地空轉、虛存痕跡而敷衍塞責、推脫避責、虛辭卸責。少數上級部門耽于“身欲寧，事欲靜”，要求下級部門無條件執行政策規定、落實工作任務，而當減負工作責任被集中下壓至基層時，基層干部在時間精力有限、任務事項復雜、檢查督導考核繁多的狀態下承載責任、承擔風險。規避風險責任的痕跡主義作風在當前一些基層部門仍然層出不窮，其中不排除存在“各求茍免，上下相蒙”的情況。

如何治理“數字減負”形式主義

習近平總書記指出，“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位，責任心缺失”。治理“數字減負”形式主義，關鍵在于從權責相當、職責清晰、究責完備、督責有力四個方面為政績觀復位、為責任心補鈣，在基層減負工作中通過“拔敦實、斥華偽”突破形式主義的瓶頸。

首先，治理“數字減負”形式主義，應為基層部門“撿”增事權，從縱向層級與橫向機構兩個層面推動實現基層部門的權責相當。其一，結合層級部門的權力資源與責任范圍，科學優化基層部門的職權配置與責任歸屬。一是要完善上下級部門之間的壓力傳導機制，聚焦基層部門中的關鍵主體開展精準施壓，推動各上級機關指導、約束基層干部的工作開展；二是要在明確不同層級的責任歸屬的基礎上，適當增補基層部門處理特定社會經濟情況的權限，構建上下銜接、系統聯動的常態化治理機制。其二，依據基層單位不同部門的事項清單，有效強化各部門系統配合的治理格局。減少基層部門之間互相推諉、玄虛故作等行為，一方面需要合理裁撤基層部門相互重疊的權限事項，減少政出多門的部署情況；另一方面需要充分發揮各部門的專事專長優勢，健全不同部門交流合作的平臺機制，增進各部門的治理合力。

其次，治理“數字減負”形式主義，應為基層部門“減”并冗雜，從功能拓展與責任明確兩個維度實現基層減負工作的職責清晰。其一，在功能拓展角度，基層部門可運用信息技術、搭建民意傳遞平臺，通過多樣化的利益訴求廓清工作邊界，同時依據基層單位的實際情況與社情民意的變化狀況，動態調整職責設置、適當延展職能范圍，保留集中反映群眾利益的突出功能，減少不適應治理需求的相關職能，將職能發揮落到實處。其二，在責任明確維度，不僅要從法規制定的頂層設計出發，出臺基層部門履職工作的責任清單，為基層減負工作制定綜合標準、形成宏觀思路、完善全局指導；還要從基層減負的實際探索出發，全面整理基層工作中的責任交叉情況，整合削減基層部門不必要的責任分支，在信息共享中總結并推廣基層減負工作的優秀經驗與成功案例。

再次，治理“數字減負”形式主義，應為基層部門“簡”除煩苛，從標準界定與機制創新兩個方面實現基層減負工作的究責完備。其一，均衡基層減負工作的整體部署與局部差異，健全基層減負工作的究責標準。一是要簡化減負工作的考核標準，調節基層干部的評價彈性與尺度，推動基層工作考核由“參考臺賬”向“參考實效”轉變；二是要明確基層減負工作的公開標準，推進基層治理事項的透明化機制建設；三是要優化基層干部工作的評估標準，有機銜接考核評審結果與陟黜品評決議。其二，依據嚴管與厚愛相結合原則，創新基層減負工作的究責機制。一是要豐富究責機制的內容設置與方式舉措，采取多種究責方法，避免形式呆板、手段單一；二是要構建問責、容錯、糾錯、整改相互銜接的系統化鏈條，落實科學究責、按級負責，避免制度的簡單套用和形式主義規定；三是要綜合運用提醒、鼓勵與督促多種手段，科學對待基層干部的失職失責行為，避免責備求全、以偏概全。

最后，治理“數字減負”形式主義，要求為基層部門“檢”校紛亂，從內部監督與外部監督兩個角度實現基層減負工作的督責有力。其一，基層部門的內部監督要以主體站位、內容精準與頻次合理為抓手。一是要提高督查人員的政治站位，增強責任意識，培育相關人員嚴肅督責的能力；二是要建立長效監督與規范機制，避免運動式治理的短期性效應，抓住關鍵環節慎重問責；三是要控制監督工作的數量及頻次，避免出現因考核過多過頻引起基層干部工作偏差的問題。其二，基層減負工作的外部監督要以事前、事中、事后監督為重點。一是要做好事前公開工作，健全公共信息公開機制，直觀凸顯基層減負的工作實際；二是要做好事中跟進工作，完善人民群眾、網絡輿情、社會組織等社會監督機制，推進公眾意見靈活、彈性地反饋到基層決策的制定過程；三是要做好事后監督工作，改進案卷存檔與管理制度，從監督的深度、廣度與力度出發，扎根基層實踐、總結特色經驗、采取懲戒措施。

（作者為吉林大學行政學院政治學系教授、博導）

【注：本文系中宣部“四個一批”人才工程項目“重大決策科學化、民主化及問責機制研究”階段性成果】

責編/于洪清 美編/楊玲玲

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