摘 要:應急管理體系是國家治理體系的重要組成部分，其發展與國家治理體系一脈相承。無論是信息社會人類對應急管理模式的主動探索，還是“危機社會”人類對應急管理模式的被動調整，無外乎都指向應急管理模式急需變革這一事實。在社會轉型和科技發展的雙重動力驅動下，應抽離出技術之于應急管理的意義，并通過現代信息社會組織變革的利器——物聯網管理模式，對應急管理進行體系再造，構建一個以物聯網管理模式為基礎的現代應急管理體系框架。

關鍵詞:應急管理 物聯網管理模式 應急要素

【中圖分類號】C931.6 【文獻標識碼】A

新冠肺炎疫情對各國應急管理體系及突發公共衛生事件應對能力提出了極大的挑戰。隨著工業化和信息化進程加速發展，人們在享受經濟高速發展、科技進步的同時也面臨更多的風險挑戰。20世紀后期以來，復雜性和不確定性日漸成為人類社會的顯著特征，德國學者貝克將這個時代稱為“風險社會”，而應急管理能力的高低從根本上決定了人類對“風險社會”的把控程度。

應急管理體系是國家治理體系的重要組成部分，其發展應當順應社會治理邏輯之轉變。現存社會環境一般會從兩方面促進社會治理模式變革。一是科技發展促進社會治理模式主動完成變革，物聯網管理模式正是在此基礎之上建立并不斷在實踐中得到強化與發展。二是社會矛盾倒逼社會治理模式被動調整。不同時期社會矛盾會對此前治理模式提出根本挑戰，為求社會和諧穩定發展，治理主體需作出相應治理理念的調整與治理實踐的變革。由此，無論是出于隨科技發展進行適應性調整的需要，還是應對新型社會問題發出的各種挑戰，都指向一個問題，即對應急管理進行現代化改造刻不容緩。

物聯網管理模式及其基本架構

物聯網管理模式以物聯網技術為基礎、憑借其高超仿生特征在拓展人類思維、解放人類勞動、推動社會進程方面大顯身手。概括來說，物聯網管理模式是由感知端（射頻識別、傳感器等）、傳輸端（互聯網、移動互聯網及5G技術等）、云端（云計算、大數據技術、人工智能等）和應用端（各類網絡平臺）四端聯動，各端集技術創新、管理創新和制度創新，形成的“四端聯動三位一體”的現代智能管理模式。

物聯網管理模式“四端聯動”功能系統

“四端聯動”有機骨架是物聯網管理模式智能化的核心所在，是技術屬性的外在表現，通過運用現代信息技術模擬人類感知、溝通交流、大腦分析和決策動作來彌補人類客觀活動在現代信息社會中暴露出來的不足。

感知端

感知端是物聯網管理模式的基礎層，是物聯網管理模式虛實空間信息交換的必要關卡。換句話說，感知端是物聯網管理模式系統的輸入端，直接作用于環境，其主要依靠的信息技術是對信息進行識別和抓取的各類感知設備，如射頻識別（RFID）技術、可穿戴設備等。

傳輸端

傳輸端模擬人類的交流溝通功能，是信息傳輸的載體。與傳統傳播手段不同的是，借助信息技術進行信息傳播可克服人類在信息傳播過程中對信息的曲解、遺漏等方面的缺陷。傳輸端涉及的信息技術工具主要有私有網絡、有線無線網絡和各類信息通訊基站等。

云端

云端是物聯網管理模式的“大腦”，依靠強大的綜合分析功能不斷為物聯網管理模式的存續輸出動力。云端在接收到感知端抓取的信息后，運用大數據技術、管理學云計算等現代信息技術進行綜合分析。這一過程能夠將決策人員從繁瑣的信息分析過程中抽離出來，使其集中精力做好決策。

應用端

應用端處于物聯網管理模式第四層，這是除了感知端之外第二個虛實相連的窗口。信息經過感知端抓取、傳輸端傳輸和云端分析后，通過智能加工處理在應用端形成可供選擇的管理決策或優質服務。應用端的價值從根本上決定了物聯網管理模式的價值，當然也不可忽視其他三端服務對應用端的促進作用。在實踐中，應不斷升級各端技術設備以支撐高質量的應用端服務。

物聯網管理模式“三位一體”創新系統

“四端聯動”的組織架構僅僅為物聯網管理模式提供了一個現實框架，但要真正使其在實踐中運轉起來，還需憑借“三位一體”系統保障，為物聯網管理模式掃清現實障礙。

管理創新層

社會治理模式的變革必然會帶來管理職能、組織機制、組織流程以及組織決策等方面的深刻變革。之所以在社會治理中引入物聯網管理模式，大致可以歸因于由新公共管理運動帶來的碎片化和科學技術的發展兩方面的原因。對新公共管理運動的反思和現代技術的發展都劍指不斷受到詬病的官僚制組織，力圖以一種扁平化的組織結構緩解科層組織層級限制，以及通過現代信息技術來勾勒一幅人人參與治理的畫卷。這一切在信息社會變得切實可行，只是變革會打破組織成員賴以生存的現有環境。如何在依賴中求得變化，在變化中求得發展，在發展中求得穩定，便是決策層需要掌握的變革藝術。

制度創新層

全新的組織運作規則將會從一個全新視角對現有制度提出挑戰。制度雖然不像法律會存在毋庸置疑的滯后性，但難免會存在缺漏，即使不存在缺漏，在日新月異的現實狀況下，對一個新生事物進行規制和引導同樣可以引申到制度層面。制度憑借其強硬的約束力和柔和的公眾認同為社會治理模式轉型保駕護航。面對物聯網管理模式帶來的管理層面的變革，通過更加完善的制度來對現有制度進行查漏補缺顯得至關重要并且迫在眉睫。

技術創新層

技術創新層為物聯網管理模式提供所需的技術支撐，主要以各端具體技術工具為其現實存在形式，是物聯網管理模式永葆活力的奧秘所在。技術創新貫穿于物聯網管理模式四端始終，成為引致管理創新和制度創新的深層次根源。

物聯網管理模式再造應急管理體系的驅動力

現代應急管理體系是一個動態的不斷完善的實踐過程，是與我國國家治理現代化及到本世紀中葉建成社會主義現代化強國的目標同步的。依賴于現代信息技術的物聯網管理模式以其現實張力為治理實踐蓄力，是信息社會對治理場域發生變革的回應。同時，物聯網管理模式憑借物聯網相關技術又融合了新時期的治理要求，成為破解信息社會治理難題的利刃。物聯網管理模式本身及其應用構成了一個覆蓋廣泛、關聯眾多、異質復雜的多重行動者網絡系統，包括技術層網絡、管理層網絡和制度層網絡，各層行動者憑借自身獨特優勢存在于物聯網管理模式各端，行動者之間獨立行動又彼此關聯。在應急管理中，獨立的行動者被劃歸為不同應急要素嵌入應急管理過程當中，通過彼此有機整合成為提高應急管理效能的中堅力量。

大數據夯實應急管理基礎

大數據不是純粹指數據大，而是在人類邁向信息文明之后“人、機、物”達到更高統合度所呈現出來的一種現實樣態。大數據的體量之大、類型之多、速度之快、價值之高前所未有。在“數據、信息、知識、智能”的邏輯鏈條中，數據是信息、知識和智能形成的堅實基礎，是信息文明的催化劑。在應急管理中，決策是一切活動的基礎且決策必須以最快的速度做出，這就需要決策者掌握足夠的信息來支撐自己決策。

管理學云計算筑牢應急管理屏障

管理學云計算是指專業團隊或組織利用專業設備、對共同事務進行專業管理的一種模式。傳統科層組織結構在實踐運作過程中逐漸走向扭曲，從強調“專業分工”畸變為“外行領導內行”。在工業社會中，“外行領導內行”并不鮮見，出于管理幅度或命令統一原則的要求，這一組織安排或許還可以被接受。然而，應急管理作為一個專業性極高的領域，如果仍舊保持“外行領導內行”這種組織架構，則弊端明顯。

管理學云計算回答了“What to do”和“How to do”兩個重要命題，這兩個命題指向應急管理的目標和行動方式。在物聯網管理模式下，不同專業團隊分別對做什么和怎樣做具備決策權，這種將不同問題剝離開來由專業人員處理的做法，將使應急管理的效度和效能得到雙重保障。

智能終端保障應急管理反饋

決策或應急管理效果反饋對決策層終止、修正決策至關重要，但決策執行有效性往往很難直接測量或立馬得到反饋。應急管理中，針對突發事件的決策往往是在短時間內做出的，隨著突發事件發展階段的不同，需要不停修正決策以調整應急要素配備。同時，出于對反饋信息真實性的考量，反饋信息的發出者需要盡可能接近突發事件最真實的環境，這樣一來，處于突發事件最里層的人員就具有得天獨厚的優勢。信息技術能夠切實深入到應急處置最后一公里，借助互聯網、微博、微信和短信等工具收集社會大眾對決策執行的反饋，進而進行有效地預警信息發布、救援引導等。

一言以蔽之，物聯網管理模式匯集現代信息技術成為智能管理的典型，使得組織結構更加“有機”，工作方式更加“聰慧”，決策活動更加“智能”。同時，以智能化為核心的物聯網技術，是信息化春潮和工業化島嶼在21世紀碰撞所帶來的必然結果，它將使包括應急管理在內的人類一切組織管理活動匯入智能化的信息采集—信息分析—管理完善—信息反饋的動態循環模式之中。得益于物聯網管理模式，應急管理過程各個環節（智能感知、智能傳輸、智能分析、智能決策及決策后反饋）實現了彼此連接并形成閉環通路。

基于物聯網管理模式的應急管理體系架構

在“風險社會”視角下，需要對工業社會所形成的治理體系及其結構進行全面反思。應急管理體系是國家治理體系的重要組成部分，其體系紅利的釋放取決于體系與現實環境的匹配程度。為提升應急管理體系與現代信息社會的契合度，可以運用同時具備技術屬性與治理屬性的物聯網管理模式，在對應急要素進行重新整合的基礎上，探索現代應急管理體系應發展的方向。

應急要素是應急管理體系的重要組成部分，突發公共事件應急管理體系中應急要素的優化和完善，是政府應急管理體系邁向科學化，并最大限度地避免公共突發事件的發生和使突發事件發生后造成的危害最小化的基本前提。概而論之，應急要素一般包括人的要素、物資要素和經濟要素三個方面。按照應急管理階段來看也可分為預測要素、控制要素以及保障要素。

如圖1所示，傳統應急管理體系中，應急要素一般是單向流動的，而在現代應急管理體系中，應急要素經過重新整合實現多向流動，由此帶來的變化就是應急管理模式由單一主體發起的流程化管理向多元主體發起的流程化管理轉變。現代信息技術賦能應急管理體系，最大限度實現現代應急管理體系從概念化向操作化轉變，同時管理創新作服務、制度創新作保障、技術創新作基礎，形成一個高效完善的應急管理有機體。物聯網管理模式以其“四端聯動三位一體”協作運行模式形成從平均治理向個性治理、結果管理向過程管理、分散治理向集中治理的治理模式轉變。依此邏輯，現代應急管理體系可以從應急要素的重新整合出發，形成針對突發事件特點的個性化治理、面向突發事件發展過程的全過程治理以及對突發事件進行全面審查和保障的集中性治理模式。

個性治理——針對性供給

應急管理中個性治理需要準確判定突發事件的性質以及危害程度并識別突發事件不同階段的主要矛盾，以便對癥下藥。良好的突發事件性質認定會達到事半功倍的效果。建立在物聯網管理模式基礎之上的應急管理體系，可以有效實現突發事件個性化識別、個性化管理、個性化保障。

以預測要素為基礎的個性化識別。應對突發公共衛生事件最難的就是如何及早地捕捉到風險信號，深入開展科學分析和研判，并在此基礎之上做出預警決策。相比傳統應急管理，當前的應急管理借助現代信息技術可以對突發事件進行程度更深、精度更準的預測。例如中國地震預警技術已經達到世界先進水平，2019年6月，地震預警系統提前61秒向成都發出地震預警。除此之外，火災預警系統、化學爆炸預警系統也都迎來了新一輪技術革新。

以控制要素為基礎的個性化管理。物聯網管理模式帶來的管理變革要求在組織上、行動上作出變化，其核心就是構建一套多元主體協同參與的應急管理平臺，即擺脫官僚組織結構形成的身份權威，在應急管理各個階段不再簡單依賴于傳統科層組織結構形成的自上而下的、權力統一于最高層的組織形式，而是輔之以多元主體協同治理決策權，形成多中心、扁平化的協同治理模式。

以保障要素為基礎的個性化規范。物聯網管理模式憑借技術革新與管理創新帶來治理理念的轉變，同時也應當從制度層面對組織管理創新和全新技術實踐加以強化。毋庸置疑，技術已經涉足社會治理方方面面并在諸多領域大顯身手，在此基礎之上應急管理制度保障應繼續細化、更加明確具體。制度規范需隨著社會經濟發展、生產力與生產方式之間關系的變化而變化，傳統社會條件下所形成的制度規范相當程度上已經不適應現代社會的發展，諸如在運用現代信息技術進行治理時，如何明確技術治理的合法性外延？技術在什么條件下適用？以及由技術引致管理變革的成本如何分擔？都是需要解決的問題。

過程治理——階段性管控

突發事件的應對一般要經歷預防或縮減階段、準備階段、處置應對階段、恢復重建階段。在此基礎上，應急管理可歸納為事前預測、事中控制和事后保障三個階段，隨著突發事件主要矛盾的變化，需要在不同階段供給針對性資源。事前階段預防突發事件發生需求強烈，事中階段控制突發事件影響蔓延的要求緊迫，而事后階段建立全面周密的突發事件保障體系便占據了上風。

在應急管理過程中，如何進行資源有效供給取決于對突發事件內外環境的理性估計。這一理性估計會因人的主觀性而變得有限，而現代信息技術可以在很大程度上彌補這一缺陷。具體來說，由感知端形成對突發事件的全面印象，繼而對現實環境、數據進行采樣，再結合歷史數據加以分析預測、采取控制措施以及事后保障。在不同階段，需要配備不同的應急要素。例如，突發事件前應投入大量的科研力量、技術設備以預防和預測為主；事中則應投入大量醫療人員物資（公共衛生事件）、消防員（火災、泥石流等自然災害）、警察（社會治安事件）以最大限度減少損失；事后則需投入財力（彌補直接經濟損失）、創新保障制度（彌補制度缺陷）以維護社會穩定。應急管理是全過程的管理，不同階段之間并不是彼此分割、互不依賴的，而是存在著緊密的聯系，其圍繞的核心為最大限度降低突發事件所帶來的影響。

集中治理——全局性保障

集中治理是破除分散治理下部門分割、權責不清、信息鴻溝等弊端的利器。傳統治理模式下，依靠官僚制組織所運作起來的一系列所謂理性的行動出現了條塊分割、權責不清、部門之間推諉扯皮等現象，各主體出于自身利益考量與祛責避責心態形成了錯誤價值觀。同時，部門之間信息不能流通整合所引起的數字鴻溝已經成為阻礙治理效能充分發揮的一大障礙。在應急管理中，權責不統一、信息難以整合、決策不能快速有效做出都會使得突發事件惡化，并且傳統科層組織結構只會擴大這種可能。

以現代信息技術為核心的物聯網管理模式是協同治理理念在治理實踐中的集中表達，去中心化、扁平化的組織架構內在地與科層組織對立，管理層級的減少并不意味著管理幅度的增大，相反，數據可以通過傳輸端輸送到集中治理搭建的中控平臺上，經過平臺整合分析之后輸出以信息輔助決策者決策。也就是說，技術可以賦能現代組織并且最大限度消除溝通障礙，實現信息實時傳遞。當然，或許有人會擔憂去中心化的組織架構會不會仍然是條塊分割的附庸。這種可能性會存在，但也預示著需要進一步對技術手段、管理機制及制度規范施以調整。

總結

突發風險事件是阻礙人民奔向美好生活的絆腳石，而應急管理就是破石器。在應對“危機社會”帶給我們的各類風險挑戰時，如果作為“武器”的應急管理不夠鋒利，就無法做到對癥下藥。

以往在應對風險挑戰時，人類總是被動的，所能采取的措施也至多預留在降低風險損失上。得益于科技發展，人們能夠對突發事件形成更加完善的認識，并在此基礎上提出更加完備的解決方案。物聯網管理模式和應急管理體系的有機融合是社會發展的必然結果，但也不能單憑物聯網管理模式所具有的技術和治理雙重屬性便簡單將其嫁接至應急管理體系。畢竟，技術是回應時代發展的必需，而治理是回應人民群眾真實的關切。基于現代社會轉型的事實，運用現代信息技術來重塑整個應急管理體系，使應急管理由線性治理邏輯向循環治理邏輯、由結果治理邏輯向過程治理邏輯，以及由單一主體治理邏輯向多元主體治理邏輯轉變，才能有效回應現實之關切、時代之所需。

【本文作者為四川大學公共管理學院教授；四川大學公共管理學院碩士研究生龔煥對本文亦有貢獻】

參考文獻

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責編：羅 婷 / 蔡圣楠

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