摘 要:重大風險防范是我國城市基層治理面臨的現實問題，而有效化解重大風險和安全隱患的前提是提升對重大風險的識別能力。為此，城市基層治理有必要開展重大風險知識普及，提升基層部門、單位和個人的風險意識，構建全民參與的風險防控體系，及時識別重大風險并進行預警；同時，運用科技創新成果，為風險化解提供有力支撐。
關鍵詞:基層治理 風險化解 風險監測 風險預警
【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A
新冠肺炎疫情引發了學界針對城市治理與風險防控的廣泛討論。一種觀點認為，城市規模、人口密度與城市安全風險直接相關，大城市的人口密度大，相對而言引發重大風險的可能性就更大；也有研究指出，人口密度與重大疫情之間不存在直接的相關性，而風險預警能力與化解重大風險密切相關，跨部門協同能力、社會動員能力等因素也會影響城市風險治理現代化水平。城市風險的形成涉及到多方面多層次的因素，提升城市風險防控能力，化解重大安全風險，首先要提升風險識別能力，并根據風險預警的分級提示，扎實做好風險防控工作。
風險監測與識別：化解重大風險的第一要求
城市人口高度集聚，社會交往的空間距離有限，與農村地區相比，其更容易引發重大危機和群體性事件。然而，對全球城市風險防控及結果進行比較，我們看到，在類似的規模等級和人口密度下，不同城市的風險化解能力存在顯著差異性。以新冠肺炎疫情防控為例。有的超大城市出現疫情后，迅速啟動流行病學調查，密切追蹤每一個病例及傳播途徑，在較短時間內有效阻斷了病毒傳播；但也有的城市疏于疫情防控，難以整合多方主體及資源，導致病毒快速傳播，形成傳染病大流行，美國紐約市新冠肺炎疫情肆虐就是一個典型例證。
城市規模龐大、人口密度大難免會積累各種風險和隱患，但這種風險并不必然會導致重大事件或危機的爆發。提升城市風險治理能力，不單單是要強化跨界治理能力，更要強化監測識別預警，提升風險管控能力。一個城市如果能夠及時識別重大風險，并在第一時間采取相關的預警和防控措施，做到“早識別、早報告、早預警、早防控”，就能盡可能地防范事態失控，將突發事件的損失降到最低程度。
重大突發事件往往要經歷風險孕育、隱患生成、持續累積、升級失控的演化過程。防范和化解重大風險，需要在常態監測的基礎上，提升風險識別的敏銳性和敏感性，實時監測風險態勢，堅持“抓早抓小”，有針對地采取防控措施，分解任務、壓實責任，將重大風險防范化解工作落到實處，斬斷“風險-隱患-事件-災難”的演化鏈條。
我國突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。我國《突發事件應對法》規定，“國家建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估，減少重大突發事件的發生，最大限度地減輕重大突發事件的影響”。該法規定，地方政府也要對本行政區域內容易引發自然災害、事故災難和公共衛生事件等特別重大、重大突發事件的危險源、危險區域開展風險評估，定期進行檢查、監控，并責令有關單位采取安全防范措施。因此，化解重大風險和安全隱患，需要夯實風險監測和預警系統，在第一時間發現問題，必要時發布預警信息，引導相關部門和公眾采取防控措施，從而化解或規避重大風險。
重大風險監測與識別的基層經驗
隨著風險社會的來臨，重大風險防范和化解成為了各級黨委政府的重要職責。習近平總書記指出：“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領導干部的政治職責，大家要堅持守土有責、守土盡責，把防范化解重大風險工作做實做細做好”。黨的十九屆四中全會提出，各級領導干部要增強駕馭風險本領，“提高預測預警預防各類風險能力”。
長期以來，我國風險管理模式強調突發事件應對，在實踐中形成了一種被動反應模式。為預防和減少突發事件，有必要推進關口前移，構建以事前風險治理為基礎的主動防范模式。風險治理包括風險監測、風險識別、風險評估、風險處置、風險溝通五大階段，需要構建全過程治理體系，提升基層治理對重大風險的識別和化解能力。其中，風險監測屬于常態性的觀察和感知；風險識別是指運用想象力對風險進行辨識和歸因；風險評估是指基于科學分析對風險進行分級；風險處置是針對潛在風險采取管控行動；風險溝通旨在通過政府與公眾的信息交流，矯正公眾對風險的感知偏差，提升公眾對風險的主動防控意識，匯集多方力量，做到群策群力、群防群控、協同運作。
觀察近年來全國各地開展的風險治理實踐探索，可以看到，為了提升風險識別能力，基層治理已經積累了一些行之有效的運作經驗。以新冠肺炎疫情防控為例。北京市基于2003年抗擊“非典”的經驗教訓，在新冠肺炎疫情防控中，從已有實踐中汲取經驗教訓，按照分類防控的原則，著重加強對重點人群、人員密集場所和敏感人群的風險防控。同時，北京市要求全面落實屬地、部門、單位、個人“四方責任”，建立全社會共同防控體系，做到“應收盡收、應治盡治、應檢盡檢、應隔盡隔”。
社區是疫情防控的第一線，為提升基層治理對疫情防控的風險識別能力，北京市各區積極推進防控力量和資源下沉，組建“專兼結合”的工作隊伍，加強人員健康監測，防止疫情輸入。對于新增確診病例，疫情防控人員迅速開展流行病學調查，嚴密排查密切接觸者，嚴格落實居家醫學觀察措施，嚴防發生聚集性疫情。
以海淀區上地街道的風險防控為例，北京市啟動突發公共衛生事件一級響應后，上地街道黨工委迅速做出部署，要求各社區將疫情防控作為第一要務，要求物業企業服從社區統一安排，承擔起社區封閉式管理責任。一方面，針對社區內樓宇大廈多、企業返京人員多的特點，上地街道抽調干部下沉社區，每人承包一棟商務大廈，與物業公司負責人共同擔任樓長，形成“雙樓長制”，分別承擔屬地責任和單位責任，共同開展風險防控工作。另一方面，針對商務樓宇疫情防控可能存在漏洞死角的情況，上地街道成立聯合檢查組，由城管執法隊、市場監督所、衛生監督所、派出所、房管所、黨群服務站的工作人員組成，針對商務樓宇開展聯合檢查，促使企業和個人全面落實責任。
2020年6月，新發地農產品批發市場發生聚集性疫情后，北京市及時公布新增確診病例，迅速啟動流行病學調查。通過扎實調查，很快確定新增病例均與新發地農產品批發市場有關。基于疫情調查結果，北京市果斷宣布疫情防控進入非常時期，并作出一系列決策部署，有效阻斷了疫情傳播。從新發地市場聚集性疫情防控的過程及成效，可以得出的一條寶貴經驗是及時確定傳染源，嚴密排查密切接觸者，嚴格落實隔離措施，及時阻斷傳播路徑。如果新發地市場疫情未能有效及時識別，疫情防控再耽誤幾天時間，感染人數勢必大幅上升，其造成的損失也將不可估量。
在社會治安和社會秩序的風險治理方面，近年來，地方政府積極利用大數據、人工智能等新技術，建立社區人口、單位、住房等數據庫，對重點管理人群、重點服務人群進行精準識別，對風險狀況及趨勢進行研判，構建扎根社區、情報主導的警務模式，推進安全風險精準施策和精準防控。以湖南省郴州市警務改革為例，為提升公共安全風險的識別能力，2017年以來，郴州市推進綜治信息網、公安警務信息網融合發展，構建統一的社區信息采集平臺，對基礎數據實行智能采集與人工采集相結合，對基礎數據進行共享。同時，郴州市整合“天網工程”“雪亮工程”等智能感知設備，推進重大風險信息共享，為研判警情和打擊違法犯罪提供關鍵信息和證據支撐。這種大數據集成和共享機制，為社區安全風險識別和預警提供了有力支撐。
此外，郴州公安局在城市重要出入口、高鐵站、火車站、汽車站等重點部位安裝人臉識別設備，同時整合城管、市政等部門、縣區及社會擁有的視頻資源，基本實現對重點公共區域和重點行業的視頻監控“全覆蓋”。這種情報主導的警務運作模式，它將風險研判置于中心位置，依托警務信息流，提升了上下聯動、跨部門聯動、跨警種協同能力，緩解了基層警力不足的問題，提升了風險防控和犯罪打擊效率，以及重大惡性案件偵破率。
提升重大風險識別能力的路徑
面對重大風險的挑戰，城市基層治理需要堅持以人民為中心，把維護和保障人民群眾的合法利益放在第一位，以風險監測與識別為第一抓手，以精準的情報信息為主導，健全風險防控機制，統籌安排應急處置工作，盡可能將重大風險化解在萌芽階段。
第一，開展重大風險知識普及，提升人民群眾的風險意識，依靠公眾預警行為，及時捕捉重大風險信息。基層治理需要推進重大風險及防控措施的知識普及工作，提升公眾對重大風險的警惕性，依靠單位和個人的有意識行動，及時捕捉城市運行面臨的重大風險。風險防范和化解是與時間賽跑的過程，政府部門只有及時獲取風險信息，才能有針對地采取應急措施，維護最大多數人的根本利益。
第二，構建全民參與的風險防控體系。城市人口密度高、流動性大，化解重大風險和隱患需要以風險識別和預警為導向，迅速開展社會動員，發動公眾參與，堅持依法、科學、精準施策，及時啟動應急行動，通過超常規的應對措施，構建聯防聯控、群防群控體系，采取有效措施控制風險源，及時化解突發事件。
第三，及時公開風險信息，在政府與公眾之間增進溝通，有效回應公眾關切，凝聚化解重大風險的社會共識。突發事件發生后，政府治理需要盡可能做到信息公開，及時發布最新信息，回應不實流言甚至謠言，依靠權威信息引導社會輿論，增進社會信任，提升政府行動的公信力，從而凝聚共識，動員各方力量參與到風險防范與處置工作之中。
第四，運用科技創新成果，為風險化解提供有力支撐。科學技術是應對重大風險的有力武器，提升重大風險預警能力離不開科技創新。面對狡猾的新冠病毒，全國各地將“健康碼”等大數據集成成果應用于疫情防控，作為居民出行、復工復產及出入公共場所的健康憑證。應用大數據分析和人工智能技術，對不同風險人群進行精準識別，可為促進人員有序流動、推進復工復產提供有效保障。
【本文作者為中國人民大學公共管理學院副院長、首都發展與戰略研究院研究員；本文系中國人民大學科研基金重大項目“政策試驗模式的國際比較研究”（項目編號：20XNL022）的階段性成果】
參考文獻
[1]鐘開斌：《重大風險防范化解能力：一個過程性框架》，《中國行政管理》，2019年第12期。
[2]國務院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》，北京：人民出版社，2020年6月。
[3]朱松梅：《四方戰“疫”》，《北京日報》，2020年2月20日。
責編：賀勝蘭 / 王茂磊
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