摘 要:社區治理能力是社區所擁有的、能夠自發促進社區秩序有序發展和社區資源有效利用的能力，它對推進城市治理體系和治理能力現代化具有重要的現實意義。本文基于組織制度視角，分析如何從規制性、規范性和文化認知性三方面，進行城市制度體系的構建和完善，以此提升社區治理能力。

關鍵詞:治理能力 制度主義 城市社區

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

城市社區治理能力是一種城市社區所擁有的、能夠自發促進社區秩序有序發展和社區資源有效利用的能力。社區治理能力主要通過三方面表現出來：一是參與城市社區治理的主體和治理主體之間的交往關系；二是城市社區的治理對象，包括道路、廣場、公共區域、綠化資源等公共資源；三是參與者對社區公共資源的治理活動。較高的社區治理能力表現為：各參與者交往關系良好，參與結構不斷優化；社區公共資源有效利用，社區問題逐步解決。

構建城市社區治理能力離不開健全的制度體系。治理能力構建的關鍵在于參與者之間、參與者與公共資源間的“游戲規則”，即社區的制度體系。制度通常用來決定誰有資格在某個領域制定決策，應該允許或限制某種行動應遵循何種程序或規則、必須提供何種信息，以及如何根據個人行動給予回報。健全城市社區的制度體系是一項系統工程，根據組織制度主義理論，需要從規制性、規范性和文化認知性三方面進行完善。

強制性的規制制度構建

規制性制度是制約、規制、調節社區參與者行為的強制機制，是影響社區發展的根本制度。社區中的規制制度可歸為以行政管理為主體的國家機制、以等價交換為基礎的市場機制、以公眾參與為代表的社會機制三方面。黨的十九屆四中全會指出，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。社區中規制制度的目標是“政府治理和社會調節、居民自治良性互動”的國家機制、市場機制、社會機制相互協調的協作共治機制。

我國城市社區協作共治的治理機制尚未完全建立。現行城市社區由計劃經濟體制逐步演變而來，基層行政主體的行政管理活動在社區治理過程中占據著主導地位，在項目工程建設、資源管理、文化建設、居民活動等公共服務領域都扮演著不可或缺的角色。目前我國的市場機制尚且不健全，尤其體現在物業服務市場。在住房體制改革過程中，隨著房屋產權由國有或集體所有變為私有，原居住小區的管理單位也逐步改制為現行的物業服務。雖然總體上已完成物業服務的市場化改革，但改制后的物業公司仍然保留很強的行政體制“色彩”。保留對原居住小區的物業管理權限，在物業管理的社區治理活動中占據著主導話語權。以居民參與、公眾監督為主題的社會機制發展不成熟，尤其是以業主組織為代表的居民自治組織發展不成熟。各城市業主組織的組建比率普遍在20-30%左右。即使調查數據顯示上海業主組織組建比率達80%以上，但是仍然由于居民參與不足、社區矛盾大、老年參與者比例高等原因，導致活躍程度普遍較低。

完全依靠行政管理為主的國家力量推動，并不利于社區治理能力的全面發展，對基層行政主體也是沉重的負擔。因此要加快以業主組織為代表的居民自治組織的培育，鼓勵居民自治組織參與社區治理活動，自主管理社區公共資源，供給公共服務。同時暢通居民參與途徑，完善審計監督、信息披露、內部監督等公眾監督機制，逐步建立起健全的社會機制。尤其是要推動住房體制改革而來的物業服務市場向等價交換、自愿平等的方向轉變，進而推動市場機制在社區治理過程中產生更好的治理效果。加快城市社區行政體制改革，減少基層行政主體對社區自治活動的直接參與和對社區組織發展的干預，由基層治理活動的“行動者”轉變為“掌舵人”。

權威性的規范制度構建

規范性制度關注于城市社區生活中慣例的、可評估的和義務性的維度，為社區參與者提供一種共同的觀念或默認知識，逐漸成為一種自覺遵守的行動規范。規范性制度主要通過行業協會、社會團體、專業協會等社會組織實施。

我國社會組織主要集中在慈善捐贈、醫療衛生、綠色環保等領域，而專門從事社區發展的社會組織數量少、規模小、影響力低。例如，雖然上海總共組建了8000多個業主組織，但是促進業主組織發展的行業協會（社會組織）數量極少。業主組織主要從事社區物業監督與管理、項目工程建設、公共資金管理等專業活動，需要行業協會專業知識和專業能力的指導。現有部分數量的業主組織行業協會都是非正式的，無法承擔起行業評估、業務交流、資格認定、業務培訓、標準設定等職能，而對應的相關職能都由基層政府推動實施。基層行政主體由于自身職能限制，難以實現建立健全規范制度體系的社會功能。社會組織發展程度低，不僅影響了社區中行業標準、行業規范等規范制度的建立和完善，還影響了其它類型社區組織的發展，不利于社區治理能力的提升。

要健全規范制度體系，促進社區治理能力提升。加快對行業協會、專業協會等社會組織的政策法規研究，確定行業協會的法律地位，完善促進社區社會組織發展的政策措施，保障社會組織的規范運作。發揮政府的積極作用，制定相應的扶持政策，鼓勵社區自治組織加強自身建設，推動以行業協會為代表的社會組織組建和發展，擴大社會組織的社會影響，構建完整的規范制度體系，促進社區治理能力提升。

激勵性的文化制度構建

文化制度的建立和完善能夠改變社區參與者的認知，它是一種僅通過文化傳播就能維持特定組織行為的高度制度化的社區制度體系。社區中文化制度通常包括四個方面：一是行政文化，即外部觀察公共組織的一系列原則與假設；二是社區認同，即公眾基于對社區結構、運行規則的心理認同和歸屬感；三是以社區信任為基礎的社區精神生活；四是符合倫理道德的社區倫理規范。

文化制度對社區參與者產生積極或消極的激勵作用，對社區治理活動和治理能力產生直接影響。在行政文化方面，行政機關積極、主動、支持、配合等行政行為會對其它社區參與者產生正面激勵作用，提升參與社區治理的積極性；消極、逃避、應付、拖拉等“消極”行為方式會產生相反的影響。在社區精神生活方面，社區信任程度高，社區矛盾相應較少，更有利于提升各參與者的交往關系，提升社區整體的治理能力；參與者間的不信任關系通常伴隨著“較差”或“對立”的矛盾關系，不利于更好的社區發展。在社區認同方面，較高的社區認同會產生更多的居民參與和公眾監督，提升各方參與社區治理的積極性，提升社區治理能力。在社區倫理規范方面，賄賂、“走后門”等負面人情關系常給其他組織或個人產生負面激勵，從而降低參與者積極性，不利于社區問題解決能力和社區治理能力的提升。

健全社區文化制度體系，促進社區治理能力提升。基層行政主體要注重自身行政行為文化建設，在社區治理活動中，更多展現出主動、配合、擔當的積極行政行為，以社區公共價值利益為目標，樹立良好的社會形象，推進社區治理活動。在社區精神生活方面，通過發揚中國社會文化傳統、弘揚正面的社會價值觀、培育正面積極的社會文化氛圍，提升社區治理主體參與社區治理的積極性，促進治理能力的提升。加強社區倫理規范的構建，弘揚積極、正面的倫理價值規范，引導正確的社會風尚。提升社區治理能力還需要培育主體意識、提升居民對社區治理的認同和關注度，從而激發居民參與熱情、提升居民參與度，以此提升社區治理能力。

【本文作者為上海財經大學公共經濟與管理學院副院長、教授；本文系國家自然科學基金面上項目“制度安排與業主組織治理能力的關聯性研究—基于多維的制度要素分析”（71774107）階段性成果；原上海財經大學公共經濟與管理學院博士生，現重慶市科學技術局主任科員孫鋒對此文有貢獻】

參考文獻

[1]孫鋒、王峰：《城市社區治理能力:分析框架與產生過程》，《中國行政管理》，2019年第2期。

責編：董 楠 / 王茂磊

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