摘 要:當前，地方政府為了應對量大、面廣、復雜度高的基層治理事務，逐步將目光聚焦到大數據和智能技術，希望用技術手段切入基層治理的組織內核和管理過程，實現技術為基層治理賦能的目的。但從現實情況來看，智能技術的介入反而使基層處于更多的問題和壓力之下，這與智能化社會建設的初衷相悖。鑒于此，如何順應社會治理的理路和發展規律，使智能化技術做到在實戰之中管用、基層干部愛用、人民群眾受用，是當前亟需深入討論的問題。

關鍵詞:基層治理 智能技術 能力赤字 條塊關系

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

近年來，我國對基層治理越來越重視。在許多城市的治理創新方案中，都采用各種方法強化基層的治理力量。例如：北京通過“街鄉吹哨、部門報到”的方式，提升基層協同條線職能部門的能力；上海推行“五權下放”等下沉式改革，并提出要對基層治理進行“加減乘除”，意在切實為基層“賦權增能”。這些創新舉措依靠自上而下的壓力和動員機制，從外部作用于常規化的治理運行體系。然而，隨著創新方案的深入實施，從點到面的推廣，從短時間向長時段的延伸，創新動力時常面臨損耗，創新績效也隨之遞減。這說明，我們仍然缺乏一個可持續、制度化的，并能與原有體制有機共生的機制，從而推動治理重心向基層傾斜和下沉。

在此背景下，我們逐步將目光聚焦到大數據和智能技術，希望抓住技術治理的“牛鼻子”，用技術手段切入基層治理的組織內核和管理過程，實現技術為基層治理賦能的目的。當前，技術手段在基層治理中日益頻繁而深入的運用，正在深刻改變著基層治理的圖景。應當說，智能化治理在基層的賦能效應，在不少場景中得到了顯現。但是，從整體上來說，賦能基層、下沉權力的創新設計并未完全實現，智能化技術在賦予基層治理新動能的同時，也給基層治理帶來了新壓力。

智能技術介入基層治理帶來的變化

從“下限治理”到“上限治理”

改革開放以來，我國社會治理問題的總體特征是量大、面廣、復雜度高。根據一貫的“屬地原則”，治理事項由基層兜底處理，許多個性化、復雜化的問題，以及久拖未決的社會痼疾，都逐漸下沉積淀在基層。面對如此多的治理任務，基層實際上采取的措施是有限度地解決部分問題，形成了“下限治理”模式，即只要問題不傷及穩定的大局，就暫時保留原樣，在保證“不出事”的前提下爭取“出成績”。這種治理模式實際上是保住下限、維持現狀的“滿意型治理”，而不是爭取解決所有問題的“理想型治理”。

把問題折疊包裹在一定時空之內，與問題共存的同時爭取實現快速發展，這是中國基層治理的智慧。智能技術的介入打破了這一穩定狀態。首先，智能技術使潛伏在基層的各種問題被逐一“發現”，甚至顯性化、表象化和數據化；其次，上級通過智能技術可以更加順暢快速地將任務需求傳遞到基層，這種智能化的扁平模式，在提升效率的同時也使基層壓力陡增；最后，隨著現代通訊技術的飛速發展，廣大市民通過熱線電話、網上評價等方式就可以傳達訴求、提出批評，政治參與能力得到極大提升。

這樣，原有與問題共存的“下限治理”，有可能演變成除惡務盡、非黑即白的“上限治理”。現在的實情是，技術為基層治理賦能，提升了基層發現問題、分析問題和收集問題的能力。但實際上，基層治理最缺的并不是發現問題的“眼睛”，而是解決問題的“手腳”。原本為基層治理賦能的智能技術，反而使基層處于更多的問題壓力、更透明的外部監督，以及更復雜的情境之中。簡言之，智能技術試圖為基層治理賦能的同時，也意外增加了基層治理的壓力。

從“彈性治理”到“剛性治理”

基層治理直接與人打交道，而個體的差異化特征十分明顯，人的需求和感受復雜多變，治理難題的解決又時常受制于資源、體制和規則的約束。因此，基層治理要取得良好效果，就必須保持彈性化特征。具體來說，需要將自上而下的管理要求轉換為靈活的治理方法，一事一議的具體安排，保持較高的個性化程度；基層事務的難度和復雜程度很高，事務處置力度比較適宜采取滿意原則，有限度的治理往往能夠取得更好的效果；基層治理單靠一種力量往往無法取得良好效果，依法治理的有效推行，還需要情與理等社會機制的相互支撐和強化，采用“情理法”并用的多元治理方式。總之，個性化、有限度和“情理法”多元手段構成了基層治理的彈性化特征。

智能技術從外部的介入，明顯降低了基層治理的彈性，剛性化程度開始提升。具體表現在，智能技術的下沉，將自上而下認定的普遍性治理任務，通過透明和監督機制下放到基層，而普遍性問題實際上與基層的個性化需求不相吻合。智能技術將治理目標和治理過程置于透明和可監督可追溯的平臺之上，導致基層無法就治理方法和治理深度進行自由裁量。而市民通過熱線電話、網上平臺等進行政務評價監督，又傳遞和加大了基層徹底解決問題的壓力。智能化自帶的透明化、留痕技術，促使基層嚴格依循法律章程辦事，導致非正式資源和力量無法發揮作用，最終喪失基層治理本身的優勢。可以說，在智能技術的介入下，彈性化的基層治理開始朝剛性化的方向演變，不僅加大了基層的工作壓力，而且降低了基層治理自由裁量的積極性和能動性，最終拉低了治理績效。

從“塊治理”到“條塊治理”

我國基層治理模式帶有很強的屬地主義特征。上級以“發包”的方式，將維護穩定和促進發展的任務委托給基層治理主體，并以行政地域為清晰的邊界，對基層實行屬地考核。這種以“塊”為主的模式，其好處是有清晰的責任主體，明確的責任邊界，以及可衡量、可比較的績效考核標準。在兜底式的“塊治理”模式下，雖然基層主體承擔了巨大的壓力，但是也形成了基層負責、上級考核下級的有效治理體系。

智能技術的引入明顯在改變這一版圖，突出表現在智能化治理的推行，往往由上級政府之中某個具體的職能部門負責，智能技術因而帶有條線職能的工作意圖和痕跡。一方面，智能化技術具有透明性、監督性和留痕特征，在其加持下，條線職能部門對基層治理的影響力得到實質性的提升。原有的基層包干、屬地管控的模式，被自上而下的條塊所穿透。另一方面，由于技術因素的加入，原有條塊之間的矛盾和糾葛，不僅進一步強化，而且更加公開和顯性化。依循技術而下沉的職能部門影響力，使基層包干型“塊治理”，變化成為條塊糾葛，形成“條條”負責出題，“塊塊”負責執行的局面。在此新局面下，基層雖然依舊負有屬地責任，但是其治理的積極性和動員資源、協同行動的能力都在降低。可以說，當前的智能化治理為基層賦能，更多的表現為條線職能部門下沉指揮的能力得到增強，但是離賦能基層的目標依然遙遠。

智能時代基層治理“能力赤字”的內在成因

采用智能化技術的最終目的是提升治理效能，做到在實戰之中管用、基層干部愛用、人民群眾受用。要做到這三“用”，關鍵還在于智能化的巨大投入，是否能夠轉化為基層治理主體更好的工作氛圍、更強的治理能力，以及更厚實的治理基礎。當前的實情是，基層的治理責任和壓力日趨增大，基層開始不堪重負。原因何在？是不是近年來我國基層治理能力水平在下降？實際的情況恰恰相反。當前，隨著對基層重視程度的日益提高，政策傾斜力度加大，資源投入增加，人員素質改善，基層治理能力得到了實質性提升。那么，基層為什么依然存在“能力赤字”，而且有不斷擴大之勢？我們認為，實現技術賦能的目的，首先應搞清楚當前基層能力缺失的內在原因是什么，基層缺乏的具體能力又是什么？

條塊關系多年來無法理順。我國的治理現代化創新，“下沉式”戰略和賦予基層更多調動權力是發展的主基調。但是，條塊關系的調整依然面臨巨大困難，下沉式改革中，下來基層最多的還是工作任務，尤其是在智能技術的加持下，下沉任務更細、更實、更迅速，而且更加透明公開，監督力度更嚴格。在理論上，條塊矛盾不僅僅是職能部門是否履職、基層是否盡責這樣表面化的問題，其內在關系是我國治理體系的上下級制度安排問題，更進一步說，是治理層級和治理規模的規劃設定問題。這些根本性的問題，導致了基層責權不匹配，小馬拉大車，無限責任、有限能力，等等。

法治化環境建設任重道遠。法律是維護社會秩序的準繩，也是維持社會有序運行的“保護神”，法治化是社會治理最有效最根本的方式。改革開放以來，我國在發展型模式下，依靠明智的政策和行政指令、靈活機動的動員和協同機制，在維護社會穩定的同時，實現了超越型經濟增長。但是，這一進程也造成了相當高的社會治理成本，我們離法治化的軌道仍然有較遠的距離。對法人組織責權利的約束不清晰，使得一旦出現治理問題，會自然流向基層治理主體。此外，對自然人的約束監督不力，社會誠信制度有待建立，面對個人趨利避害的輕微不良行為，法律往往不能責眾。這些都成為基層社會治理中“最難啃的骨頭”，為基層增添了額外的治理負擔。

超負荷的社會治理成本。在很短的時期內，我國城市實現了長足發展，但是，歷史舊賬還來不及消化，日積月累的不良習慣還來不及清理，不平衡的發展模式還來不及糾偏。快速發展模式的擠壓效應，導致城市基層的治理任務艱巨。其中，貧富差距巨大、社會階層懸殊、思想認識迥異的人群要朝朝暮暮生活在相對有限的城市空間內，其社會摩擦成本必然由基層治理承擔。當前，我國國家治理的策略極度重視人民群眾的感受，自上而下的公共服務壓力和監督力度越來越強。而基層治理是直接面對人民群眾的工作，雖然城市中的人民是抽象的，但是每個人是具體的。個人的社會經濟狀況、思想認識水平、對服務與福利的期待感，以及瞬時心理情緒都存在巨大差異，要持續獲得廣大人民群眾的好評，實在是一件不容易的事情。

智能技術為基層治理賦能的現實路徑

總結以上，基層治理的“能力赤字”主要來源于公共治理機制的責權配備不合理，法治化環境有待建設，超常規發展擠壓出超負荷社會治理成本。那么，在目前的情況下，通過智能技術為基層治理賦能的可行方法和現實路徑又在哪里？本文認為，最關鍵的一點還是要深刻理解中央關于社會治理的定位，之所以是治理而不是管理，說明了社會治理本身所蘊含的工作奧秘和巨大潛能。所謂社會治理的智能化，不應該將社會治理又拉回到社會管理的老路子，做成強化版的社會管理。否則，智能化不僅不能解決當前面臨的難題，反而會激化現存問題。智能化不能賦能、反而增壓的做法，是與智能化社會建設的初衷相悖的。智能化建設，應當順應社會治理的理路和發展規律，為基層治理所用，為社會治理服務。

智能化建設的推行，首先要厘清內部工作關系，切實為基層減負。在目前的體制機制下，謀求結構性、體系化地解決問題是不現實的。減負可以讓基層騰出精力處理更為緊要的事務，這樣的減負就是增能。應當承認，基層承擔相應的工作負擔是合理的，但是也存在一些不合規定、不合情理，甚至是毫無價值、毫無必要的無厘頭形式主義工作。極少數部門也會“習慣性”摔包、“條件反射式”下派任務。如何遏制這些屢禁不止的現象？智能化應當發揮充分發揮其透明化、易監督、可留痕的特征，有效執行基層的“權力清單”和“工作清單”，使派單更加科學，評估更加合理，合作更加公平。

智能技術手段應發揮功效，替代處理基層部分工作。在基層治理的繁復工作中，各種信息的收集整理、輸入分析占用了大量的工作精力。智能技術的推出，尤其是神經元感知系統、智能計算研判預警系統、自動派單處置系統等，形成了一個具體事務的處理閉環。智能技術的升級，也可以歸并原來多達幾十種的數據信息庫，一次收集、一次入庫、多次使用，將在很大程度上減輕基層大量的工作負擔。

智能化有助于提升基層統籌社會治理的戰略性能力。近年來，基層往往疲于奔命，忙于應付具體而瑣碎的事務，系統性的謀劃和戰略發展能力明顯下降。而社會治理的智能化為提升基層的戰略性治理能力提供了“新武器”。隨著智能化建設擴容升級，尤其是“社區云”等信息庫的完善，有利于基層治理主體對轄區內的規模底數、情況變化、規律趨勢、預警研判等形成更為清晰的認知，從而為提升基層的戰略性治理能力奠定基礎。也就是說，社會治理的智能化，不僅是為上級通過高科技方法發現問題和布置任務提供便利，更應該將智能化的“武器”交給基層，提升基層的靈敏感知、靈活調配以及戰略決策能力。只有發揮出基層治理主體的能動性和積極性，才能實現基層治理的持續創新、長治久安。

智能化應當著力挖掘“治理”本身的題中應有之義。之所以需要治理，說明人類公共問題單靠政府機構、執法部門是難以完全解決的。美國著名經濟學家威廉姆森提出，治理的核心要義是保持一種良好的秩序。也就是說，要通過治理推進部門機構之間的良性協同互動，推進國家、社會與個人的充分合作。智能化治理的工作路徑不是要解決所有的難題，而是創造一種良好的秩序、良好的氛圍。換句話說，不能讓智能化將政府打造成“電子警察”或“電子保姆”，而是要升級技術手段，優化治理氛圍，這樣一來，人民群眾的幸福感就會不斷得到提升。社會治理的智能化在做好框架性的頂層設計、平臺構造之后，技術手段的設計權應當交給基層。基層設計的智能技術，應當服務于治理水平的提升和治理內涵的挖掘，具體表現在促進各個治理組織的協同參與、促進人與人的直接交流，即提升基層社區的團結水平和連接程度。

【上海交通大學國際與公共事務學院教授，中國城市治理研究院研究員】

責編：羅 婷 / 司文君

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