摘 要:改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但依舊存在一些影響群眾利益的深層次矛盾，特別是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題仍舊十分突出。我國(guó)基層社會(huì)治理主要面臨著體制困境、機(jī)制困境和策略困境，而要徹底解決整體性難題和困境，就要從治理形勢(shì)、治理主體、治理客體、治理技術(shù)層面培育持續(xù)發(fā)展的新動(dòng)能，以期實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量高效益的均衡發(fā)展。
關(guān)鍵詞: 基層治理 整體性難題 多元化治理 新動(dòng)能
【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
基層社會(huì)治理是治國(guó)理政和公眾參與國(guó)家治理的基本結(jié)合點(diǎn)，不僅直接決定著社會(huì)治理的整體效果，而且關(guān)系到國(guó)家整體政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響國(guó)家治理的整體水平。
黨的十九大報(bào)告中作出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重大判斷，指出了目前中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一關(guān)乎全局的歷史性轉(zhuǎn)變對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)治理工作提出了新任務(wù)、新要求。基于新的歷史定位和時(shí)代發(fā)展背景，黨和國(guó)家在基層社會(huì)治理體系方面面臨著一系列新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。
基層社會(huì)治理面臨的現(xiàn)實(shí)難題
人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)基層社會(huì)治理提出新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。隨著我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的持穩(wěn)進(jìn)步和人民物質(zhì)文化需要的基本滿(mǎn)足，新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活提出新向往和新追求，期待更高層次的生活質(zhì)量。例如，人們不再簡(jiǎn)單滿(mǎn)足于大眾化消費(fèi)產(chǎn)品，而是對(duì)消費(fèi)產(chǎn)品的多樣性、創(chuàng)意性與獨(dú)特性等方面提出了更高的要求。再比如，人們?cè)诎踩确矫娴囊笈c日俱增，尤其重視與身體健康有關(guān)的食品安全和醫(yī)療衛(wèi)生安全。食品安全和醫(yī)療衛(wèi)生安全已經(jīng)成為影響人們總體生活質(zhì)量和衡量生活滿(mǎn)意度的重要因素。可以說(shuō)，人民對(duì)美好生活的需求和向往，就是對(duì)基層社會(huì)治理的新期盼。
人們對(duì)主觀感受和價(jià)值追求的重視對(duì)基層社會(huì)治理提出新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。一方面，由于現(xiàn)代社會(huì)生活節(jié)奏快、生活壓力大且人與人之間粘性低、人際關(guān)系冷淡，人們內(nèi)心的焦慮、躁郁、孤獨(dú)等消極情緒積累的程度加深，亟待適當(dāng)?shù)氖鑼?dǎo)和釋放途徑，迫切希望生活滿(mǎn)足感和幸福感的提升。另一方面，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主政治的進(jìn)步以及我國(guó)公民受教育程度的普遍提高，人們的自由平等意識(shí)與個(gè)體權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒、法治觀念日益增強(qiáng)，人們開(kāi)始自覺(jué)主張維護(hù)自身的消費(fèi)者權(quán)利、納稅人權(quán)利等。這些社會(huì)心態(tài)層面的顯著變化，對(duì)我國(guó)基層社會(huì)治理工作提出了新要求和新目標(biāo)。
深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革對(duì)基層社會(huì)治理提出新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。目前我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵階段，而轉(zhuǎn)型意味著風(fēng)險(xiǎn)加大、不確定性增強(qiáng)；同時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)尚未完全定型，愈加復(fù)雜的利益格局使得利益調(diào)整難度進(jìn)一步加大，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾。具體說(shuō)來(lái)，我國(guó)社會(huì)貧富差距問(wèn)題突出，現(xiàn)代社會(huì)信任危機(jī)事件屢屢發(fā)生，影響社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定；腐敗案件層出不窮，進(jìn)一步影響地方政府公信力。這些不和諧因素加大了基層社會(huì)治理難度，因此，迫切需要黨和國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)基層社會(huì)治理體制變革與基層社會(huì)治理模式的創(chuàng)新。
網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起對(duì)基層社會(huì)治理提出新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。自從網(wǎng)絡(luò)時(shí)代來(lái)臨，人們可以在現(xiàn)實(shí)世界和互聯(lián)網(wǎng)所營(yíng)造出的虛擬世界里自如切換。但由于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)性與人類(lèi)社會(huì)的相關(guān)管理制度尚未融合，網(wǎng)絡(luò)犯罪行為屢禁不止、網(wǎng)絡(luò)暴力現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。同時(shí)，自媒體時(shí)代下網(wǎng)絡(luò)社會(huì)里的信息傳播格局發(fā)生了徹底改變，開(kāi)放的話語(yǔ)權(quán)平臺(tái)、隱匿的信息源、交互快速的傳播方式等因素使得受眾面臨海量的、真假難辨的泛娛樂(lè)化信息沖擊，這加大了受眾獲取高質(zhì)量信息的難度。網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)兩者在互動(dòng)過(guò)程中甚至重塑社會(huì)倫理，最終使得傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式與方法在互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)空間里難以奏效。總而言之，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理已經(jīng)成為基層社會(huì)治理體系優(yōu)化和治理效能提升的重點(diǎn)內(nèi)容。
新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)治理提出新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。此次新冠肺炎疫情給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的巨大沖擊表明，我國(guó)仍缺乏對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的全面認(rèn)知，且預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)危機(jī)能力有待提高。未來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定性將進(jìn)一步加大，如何提升非常態(tài)化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)處理水平和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，是基層社會(huì)治理工作中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。
基層社會(huì)治理面臨的整體性難題
我國(guó)基層社會(huì)治理主要面臨的困境
首先，在體制困境方面，基層社會(huì)治理體制內(nèi)部職責(zé)不清。黨的十九大報(bào)告中明確指出，當(dāng)前社會(huì)治理體制是在法治框架下，由黨組織、政府、社會(huì)組織與社會(huì)公眾這四股力量合力建成的。然而，在基層社會(huì)治理實(shí)踐工作中，基層黨組織功能削弱、基層政府職能邊界模糊、社會(huì)組織參與缺位與參與能力有待增強(qiáng)，以及群眾自治意識(shí)缺乏，可見(jiàn)黨組織、政府、社會(huì)組織與社會(huì)公眾這四股力量尚未形成強(qiáng)大的合力。
其次，在機(jī)制困境方面，基層社會(huì)治理機(jī)制尚不健全。具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是治理理念亟待轉(zhuǎn)變。在實(shí)踐中，地方社會(huì)治理理念暫未完全實(shí)現(xiàn)從自上而下的行政力量占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，到多元主體平等協(xié)商、良好互動(dòng)、協(xié)同參與治理的跨越。二是治理方式尚待創(chuàng)新。事實(shí)上，地方社會(huì)治理手段過(guò)度運(yùn)用傳統(tǒng)行政控制手段，而忽略開(kāi)發(fā)激勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量的參與路徑；同時(shí)地方社會(huì)治理依然存在“條塊” 協(xié)作機(jī)制不明確、“條條”各自為政，導(dǎo)致社會(huì)治理能力和效率低下，最終當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理模式無(wú)法提升群眾的獲得感和滿(mǎn)足感。三是地方社會(huì)治理機(jī)制在相關(guān)主體利益調(diào)節(jié)與矛盾調(diào)解、公眾訴求表達(dá)與合法權(quán)益保障，以及突發(fā)危機(jī)應(yīng)對(duì)等方面存在明顯短板。
再次，在策略困境方面，基層社會(huì)治理策略不能有效滿(mǎn)足社會(huì)公眾與日俱增的多樣化公共服務(wù)需求，且無(wú)法與社會(huì)公眾對(duì)于增強(qiáng)公共服務(wù)有效性的需求相匹配。造成上述結(jié)果的主要原因在于以下兩點(diǎn)：一是目前政府公共服務(wù)依然是以剛性供給為主，而現(xiàn)實(shí)生活中群眾對(duì)于公共服務(wù)的需求總體上趨于彈性發(fā)展，因而政府供給難以同步于群眾的公共服務(wù)需求。二是在當(dāng)前地方政府占據(jù)主導(dǎo)地位的社會(huì)治理格局中，地方公共服務(wù)供給資金來(lái)源渠道較為單一，供給所需資金主要來(lái)自當(dāng)?shù)卣?cái)政，這使得當(dāng)?shù)卣媾R著較大的財(cái)政壓力。地方公共服務(wù)供給資金問(wèn)題懸而未決，最終將影響當(dāng)?shù)毓卜?wù)能力和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理工作績(jī)效的提升。
整體性難題下沉后所折射出的具體問(wèn)題
第一，基層黨委、基層政府的社會(huì)治理理念不能與時(shí)俱進(jìn)。基層黨組織與基層政府未能建立起從源頭上破解基層社會(huì)治理難題的長(zhǎng)效機(jī)制與能夠疏通基層社會(huì)治理工作中梗阻的可操作性措施，進(jìn)而影響到社會(huì)治理整體效能。同時(shí)，基層政府重視“社會(huì)管理”輕視“社會(huì)治理”，尚未實(shí)現(xiàn)從自上而下的行政管控到多元主體平等協(xié)商、良好互動(dòng)、協(xié)同參與治理的理念轉(zhuǎn)變，也缺乏充足的動(dòng)力形成由黨組織、政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等多元主體的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)。
第二，基層組織自治能力和民主協(xié)商不足。一方面，社會(huì)組織自身的局限性，如獨(dú)立性不強(qiáng)與能力較低，加上當(dāng)前我國(guó)缺乏對(duì)社會(huì)組織強(qiáng)有力的支持鼓勵(lì)政策，社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理的作用有限。另一方面，群眾缺乏自治意識(shí)，且主體權(quán)利意識(shí)尚未完全覺(jué)醒，同時(shí)群眾參與渠道不暢通與利益表達(dá)機(jī)制不健全。這兩個(gè)主要方面的原因，最終會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織與群眾等多元主體“合作治理”的架構(gòu)難以形成。
第三，基層組織和社會(huì)公眾的法治意識(shí)不強(qiáng)。治理主體法律素養(yǎng)欠缺及其法治能力有待提升，廣大農(nóng)村熟人社會(huì)、人情社會(huì)特征仍未改變，小農(nóng)意識(shí)、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和宗族意識(shí)在基層占據(jù)著重要的位置，一些社會(huì)公眾在利益分配面前，往往囿于短期利益和家族利益的考慮，以民主的形式限制或剝奪部分人的利益。
此外，由于區(qū)域差別，我國(guó)不同地區(qū)還存在著各種異質(zhì)性的治理難題，都嚴(yán)重阻礙了基層社會(huì)治理的有效開(kāi)展。
創(chuàng)新基層社會(huì)治理為我國(guó)發(fā)展提供新動(dòng)能
第一，基層社會(huì)治理形勢(shì)倒逼改革新動(dòng)能。伴隨著現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)與制度變遷，社會(huì)新生事物大量涌現(xiàn)，社會(huì)利益格局日趨復(fù)雜化，社會(huì)矛盾和沖突不斷加深。基于日趨復(fù)雜的治理形勢(shì)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府所擁有的極為有限的治理實(shí)踐，明顯落后于現(xiàn)代對(duì)其寄予的無(wú)限期待以及顯著不匹配的要求。因此，創(chuàng)新基層社會(huì)治理，更好地適應(yīng)當(dāng)前的治理新形勢(shì)，要從關(guān)乎人民直接利益的公共安全體系著手，堅(jiān)持建立健全公共安全體系；著手于人民安全感與滿(mǎn)意度緊密相連的社會(huì)治安防控體系建設(shè)；緊抓社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)，培育現(xiàn)代社會(huì)的健康人格；最終加速社區(qū)治理體系建設(shè)，并推動(dòng)社會(huì)治理中心與社會(huì)治理資源下沉到基層。通過(guò)這幾個(gè)方面的努力，為人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安提供支撐，同時(shí)提升全社會(huì)文明程度，促成居民自治實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)及促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，以此為我國(guó)持續(xù)發(fā)展帶來(lái)改革新動(dòng)能。
第二，實(shí)現(xiàn)治理主體多元激發(fā)治理新動(dòng)能。創(chuàng)新基層社會(huì)治理，建立“共建共治共享”的基層社會(huì)治理新格局。相較于社會(huì)管理，社會(huì)治理已不再是政府唱“獨(dú)角戲”的局面，而是呈現(xiàn)出多元主體協(xié)同參與全社會(huì)公共事務(wù)工作的局面。通過(guò)定期平等協(xié)商，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理，有序引導(dǎo)群眾自治，協(xié)調(diào)凝聚整合多方資源和力量，實(shí)現(xiàn)民事民來(lái)議、民來(lái)辦，形成社會(huì)治理人人有責(zé)、人人盡責(zé)的局面。可見(jiàn)共享和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序與社會(huì)發(fā)展環(huán)境的前提，在于真正實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共建共治的局面。治理主體的多元化能夠激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力，有效提升社會(huì)治理新效能。
第三，回應(yīng)治理客體訴求形成內(nèi)在新動(dòng)能。創(chuàng)新基層社會(huì)治理，要求加強(qiáng)預(yù)防社會(huì)矛盾和化解社會(huì)沖突的相關(guān)機(jī)制建設(shè)。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了人民群眾自由平等意識(shí)的覺(jué)醒，同時(shí)我國(guó)民主政治的進(jìn)步也帶來(lái)了個(gè)體權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，且隨著我國(guó)民主文化水平的普遍提高，人們表達(dá)自身治理訴求的意愿日益強(qiáng)烈。不難預(yù)見(jiàn)，隨著我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的成熟發(fā)展，加上互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代提供的表達(dá)平臺(tái)，將積極促進(jìn)基層社會(huì)治理中的群眾參與以及組織化的社會(huì)團(tuán)體參與。基層社會(huì)治理積極回應(yīng)民意的多元化訴求，并以此為重點(diǎn)構(gòu)建多元化社會(huì)矛盾疏導(dǎo)和社會(huì)沖突化解機(jī)制，將成為當(dāng)前我國(guó)持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)力。
第四，革新治理技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)外部新動(dòng)能。創(chuàng)新基層社會(huì)治理，要求提高基層社會(huì)治理的信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化水平。要牢牢把握數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化融合發(fā)展的契機(jī)，加速提升社會(huì)生活對(duì)于新信息技術(shù)應(yīng)用的層次和水平。信息技術(shù)成為率先滲透到社會(huì)生活全方位領(lǐng)域的先導(dǎo)技術(shù)，這意味著社會(huì)力量能夠更加便捷高效地參與到社會(huì)治理工作中，公眾參與渠道進(jìn)一步拓寬，公眾參與方式的智能化程度進(jìn)一步加深，同時(shí)多元社會(huì)治理主體的利益訴求表達(dá)平臺(tái)更加寬廣。這種新型治理技術(shù)的進(jìn)步，會(huì)為我國(guó)持續(xù)發(fā)展帶來(lái)新的治理工具、治理途徑和治理手段。
【本文作者為華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授】
責(zé)編：王茂磊 / 蔡圣楠
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