【摘要】對干部工作進(jìn)行限制,并不是為了拘束干部、增加工作和心理負(fù)擔(dān)。實(shí)際上對干部的崗位工作進(jìn)行明晰化、科學(xué)化限制,有助于提升干部工作的便利度并能夠保證他們的職業(yè)安全,同時(shí)也將規(guī)避干部崗位權(quán)力慣性對群眾利益的侵害。未來需進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的干部崗位工作限制改革,使干部與群眾均能夠依照明晰的限制標(biāo)準(zhǔn)“按圖索驥”實(shí)現(xiàn)群眾利益訴求,塑造服務(wù)型政府。
【關(guān)鍵詞】干部 崗位工作限制 績效 標(biāo)準(zhǔn)化 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2018年11月26日,習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào),“要把干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來”,“減輕基層負(fù)擔(dān),讓基層把更多時(shí)間用在抓工作落實(shí)上來”。在總書記的號召下,2019年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》,將2019年確定為“基層減負(fù)年”。基層減負(fù),充分體現(xiàn)了黨中央心系基層、關(guān)愛干部的深厚情懷,確定了為基層松綁減負(fù)、激勵(lì)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為的實(shí)干導(dǎo)向。然而,隨著減負(fù)工作的深入,一些干部將“減負(fù)”甚至“無負(fù)”當(dāng)成了工作的“必然”狀態(tài),工作上稍有一些規(guī)矩約束與限制,他們就會(huì)表現(xiàn)出難以適應(yīng)。之所以出現(xiàn)這種情況,實(shí)際上源于這些干部對工作規(guī)矩與限制的誤解,未能了解規(guī)矩與限制設(shè)置的原因與益處。
規(guī)范與限制干部崗位工作源于對權(quán)力慣性的約束和對干部的保護(hù)
在我國國家治理體系的設(shè)置中,各級政府屬于執(zhí)法機(jī)構(gòu),其工作職責(zé)便是執(zhí)行、落實(shí)各類法律法規(guī),他們執(zhí)法所依賴的便是國家所賦予的合法崗位權(quán)力。擁有崗位權(quán)力是干部完成崗位工作,服務(wù)于人民群眾的客觀物質(zhì)基礎(chǔ),然而權(quán)力的性質(zhì)決定了它是個(gè)雙刃劍,用好了能夠?yàn)槿嗣袢罕娫旄o窮,而任其自由發(fā)展則會(huì)嚴(yán)重侵害群眾利益。
要利用好崗位權(quán)力為人民群眾服務(wù),就要把握權(quán)力的性質(zhì)與規(guī)律。馬克斯·韋伯認(rèn)為權(quán)力的本質(zhì)“是把一個(gè)人的意志強(qiáng)加在其他人的行為之上的能力”,馬里頓進(jìn)一步確認(rèn)了這種本質(zhì)的存在,“(權(quán)力)是一種支配力量,支配的主體擁有這一力量去強(qiáng)迫被支配的客體服從”。馬克思、恩格斯、列寧、毛澤東等馬克思主義導(dǎo)師則從以人民為中心的“親民”視角對權(quán)力的本質(zhì)進(jìn)行了揭示,他們屢次強(qiáng)調(diào)要提防掌握崗位權(quán)力的“社會(huì)公仆”變成“社會(huì)主人”來控制、支配人民群眾,甚至作威作福。權(quán)力的這種支配與控制屬性衍生出了權(quán)力的慣性規(guī)律,即掌握權(quán)力的人企圖永遠(yuǎn)掌握權(quán)力,并企圖將自身的權(quán)力作用范圍、作用對象向外無限延展。針對這種慣性規(guī)律,孟德斯鳩指出“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”,“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”。這直觀地告訴我們,如果政府中不設(shè)置各類規(guī)矩,不設(shè)置各類限制,干部就會(huì)將自身的崗位權(quán)力無限延伸、無限擴(kuò)展,最終侵害,甚至嚴(yán)重侵害群眾的利益。習(xí)近平總書記對權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的副作用一直非常警惕,他在多個(gè)場合反復(fù)強(qiáng)調(diào),“我們不舒服一點(diǎn)、不自在一點(diǎn),老百姓的舒適度就好一點(diǎn)、滿意度就高一點(diǎn)”。總書記所強(qiáng)調(diào)的“不舒服”,實(shí)際上就是對權(quán)力副作用的限制,以防止因干部的崗位權(quán)力濫用而傷害群眾利益。一旦干部的崗位權(quán)力受到規(guī)矩的限制,它的正能量就能夠更好地發(fā)揮,它就能夠更好地為人民謀福利。
對干部工作進(jìn)行限制,以規(guī)矩來約束干部崗位權(quán)力實(shí)際上也有著“厚愛”干部的功能,通過看似“嚴(yán)管”的限制措施,有效保護(hù)了干部的職業(yè)安全。權(quán)力的無限延伸與濫用是一種客觀規(guī)律,它與權(quán)力擁有者的個(gè)人道德水準(zhǔn)高低并無必然聯(lián)系,若不對權(quán)力的無限延展性進(jìn)行約束,擁有權(quán)力的干部就會(huì)被權(quán)力牽著鼻子走,甚至被帶入萬丈深淵,我國在此方面曾經(jīng)有過慘痛的教訓(xùn)。由于對一把手領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力延展性的限制不足,使得一批像劉青山、張子善等本來非常優(yōu)秀的干部最終走上了違反亂紀(jì)的道路,對國家和人民群眾利益造成了極大的損害。正是從限制權(quán)力濫用、保護(hù)干部的視角出發(fā),鄧小平同志深刻地指出,“制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?rdquo;。干部要充分認(rèn)識到當(dāng)前中央推動(dòng)的各類工作中的“限制”,實(shí)際上是為了保證他們能夠?qū)徫粰?quán)力精確有效地運(yùn)用到為人民服務(wù)工作上,杜絕崗位權(quán)力在慣性下向不應(yīng)該涉足的領(lǐng)域蔓延,以至于觸犯黨紀(jì)國法,毀掉自己的人生。
對干部崗位工作進(jìn)行“限制”可取得多方面的成效
從規(guī)律性而言,對干部工作進(jìn)行限制源于規(guī)制權(quán)力慣性的需要,但干部在日常行政管理和公共服務(wù)活動(dòng)中卻往往難以發(fā)現(xiàn)這種限制的好處,以至于常常陷于“規(guī)矩約束越來越多”“顧忌越來越多”的抱怨中,似乎對干部工作的限制本身是一件“十惡不赦”的事情。這其實(shí)正好誤解了“限制”的初衷,把這項(xiàng)干部、群眾雙贏的工作誤解成了給干部“戴上鐐銬”的事項(xiàng)。為了廓清這個(gè)問題,筆者專門收集了在我國引起了巨大反響,甚至引起了巨大轟動(dòng)的三個(gè)省(市)引進(jìn)高層次人才的政策案例來探究、展示對干部工作進(jìn)行限制的各類益處。
2019年,甘肅省、天津市、浙江省引進(jìn)高層次人才的政策在全國乃至世界范圍內(nèi)都產(chǎn)生了重大影響。作為西部欠發(fā)達(dá)省份,甘肅一直是人才流失大戶,甚至有人稱位于甘肅省的蘭州大學(xué)流失的人才可以重建一到兩所新蘭州大學(xué)。為了改變這種窘境,2019年2月,甘肅省委組織部牽頭,同時(shí)聯(lián)合省委編辦、省教育廳、省人社廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好省屬高校和科研院所高層次人才引進(jìn)工作的通知》,面向全球范圍大力引進(jìn)各類人才,這在當(dāng)時(shí)引發(fā)了巨大的社會(huì)反響,社會(huì)普遍認(rèn)為“甘肅睡醒了”。然而,令人大跌眼鏡的是,這項(xiàng)志存高遠(yuǎn)的政策卻因?yàn)樨?fù)責(zé)此項(xiàng)工作的甘肅省人力資源與社會(huì)保障廳干部崗位權(quán)力缺乏限制而最終流產(chǎn),不僅一名人才未能引進(jìn),還引發(fā)了嚴(yán)重的后果,以至于包括人社廳黨組書記、廳長在內(nèi)的5名干部被嚴(yán)肅問責(zé),并在全省被通報(bào)批評,這在我國人才引進(jìn)工作領(lǐng)域尚屬首次,創(chuàng)下了我國因引進(jìn)人才不力而被嚴(yán)厲問責(zé)的記錄。
天津市作為老牌經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市,近年來在全國經(jīng)濟(jì)增速排行榜上穩(wěn)居“吊車尾”的位子,為了改變這種不利局面,天津市委、市政府一直在探索引進(jìn)、留住高層次人才的辦法,2018年甚至疾風(fēng)驟雨般推出了“海河英才”政策,以政策文本宣示的各類優(yōu)惠政策面向全球吸引、爭奪高層次人才,在國內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)一時(shí)傳為美談。各地的人才短期內(nèi)紛涌而至,各界都開始憧憬天津市再次騰飛,重現(xiàn)昔日“南上海-北天津”的盛景。然而這項(xiàng)政策在實(shí)施的過程中卻出現(xiàn)了讓人意想不到的情況,因?yàn)樨?fù)責(zé)此項(xiàng)工作的天津市相關(guān)部門干部崗位缺乏科學(xué)、周全的限制,使得一些外地人才滿懷熱情而來,最終卻因?yàn)檎也坏骄唧w事項(xiàng)的辦理單位、辦理崗位,或者因?yàn)檎咝镜膬?nèi)容,比如天津市為高層次人才的“免稅生活費(fèi)”難以兌現(xiàn)而嚴(yán)重影響了政策效應(yīng)的發(fā)揮,甚至還成為了傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體關(guān)注的熱點(diǎn)事件,嚴(yán)重影響了城市和政府形象。
與甘肅和天津不同的是,浙江省的高層次人才引進(jìn)政策引起全國關(guān)注卻源于其政策實(shí)施效果卓越,既吸引到了世界范圍內(nèi)的一大批高層次人才,又使得他們非常滿意,來得開心、留得舒心,在我國乃至世界范圍內(nèi)都形成了良好的示范作用,甚至新加坡、美國、英國等發(fā)達(dá)國家專門研究了以西湖大學(xué)為代表的浙江引才模式,這在世界范圍內(nèi)塑造了浙江省委、省政府、浙江省人力資源與社會(huì)保障廳的良好形象。浙江省的成功,實(shí)際上與其對負(fù)責(zé)人才工作的職能部門(浙江省人力資源與社會(huì)保障廳)干部的崗位權(quán)力進(jìn)行限制不無關(guān)系,通過明確、標(biāo)準(zhǔn)化的限制,使得各個(gè)崗位各司其職,實(shí)現(xiàn)了“首問負(fù)責(zé)”“一網(wǎng)通辦”“首問問責(zé)”“最多跑一次”的效果,雖然看似對干部的限制很多,但卻服務(wù)效果卓越,人們非常滿意,干部也覺得工作非常輕松簡單。鑒于浙江省高層次人才政策實(shí)施的成功,我國各地政府不少都開始專項(xiàng)學(xué)習(xí)浙江的做法。
這三個(gè)地方政策實(shí)施中不同的效果,正好展示了限制干部的多贏效果與不限制干部的多輸結(jié)局。筆者將這種限制的不同做法總結(jié)為了表1,通過它能夠直觀地看出對干部進(jìn)行崗位限制的諸般好處。
從表1可以看出,甘肅省的政策對干部幾乎未進(jìn)行任何限制,這便放任了干部的崗位權(quán)力肆意濫用,以至于釀成了悲劇結(jié)果,使得干部被問責(zé)、處分,而甘肅卻未能真正引進(jìn)到合適的人才,且政府誠信度、政府形象受到了嚴(yán)重?fù)p害。天津的政策雖然比甘肅的要好一些,嘗試將政策分步、分環(huán)節(jié)進(jìn)行落實(shí),并在大環(huán)節(jié)方面對干部崗位工作進(jìn)行了一些限制,但由于這種限制過于粗放,沒有能夠細(xì)化到子環(huán)節(jié)中,以至于出現(xiàn)了干部崗位權(quán)力濫用的現(xiàn)象,在未經(jīng)法定程序的情況下干部私自改變了原政策文本的內(nèi)容,侵害了群眾的利益,最終引發(fā)了媒體關(guān)注,嚴(yán)重?fù)p害了政府誠信與政府形象。與甘肅省與天津市形成鮮明對比的是,雖然浙江省在政策文本中對干部崗位工作做了詳細(xì)的限制,甚至這種限制還分解為了8-10個(gè)大環(huán)節(jié)和24-36個(gè)小環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)都明確了干部的責(zé)任范圍,同時(shí)還設(shè)定了“首問負(fù)責(zé)”“首問問責(zé)”“一網(wǎng)通辦”的兜底性限制條件,這些限制看似條條框框過多,但最終卻使得干部工作輕松,群眾滿意舒心,政府形象和誠信度蒸蒸日上。從這種正反面的對比可以看出,對干部崗位工作進(jìn)行限制,其益處顯而易見:
第一,對干部崗位工作限制越精細(xì),干部工作的清晰度、責(zé)任性就越清晰,干部只要嚴(yán)格按照制度的精細(xì)化要求逐項(xiàng)落實(shí),便舉重若輕地完成了為人民服務(wù)工作。
第二,將對干部的崗位工作的各項(xiàng)限制通過電子系統(tǒng)、網(wǎng)站系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化之后,人民群眾可以“自助登機(jī)”般自動(dòng)完成各項(xiàng)工作,實(shí)現(xiàn)了政府服務(wù)的“無人辦公”,極大地提升了政府效率和群眾滿意度。
第三,通過明晰化甚至標(biāo)準(zhǔn)化的工作崗位限制,避免了干部工作的模糊化,將干部從大量充滿模糊性與不確定性的工作中解放了出來,減輕了干部的精神負(fù)擔(dān)。
第四,由于明確、標(biāo)準(zhǔn)工作限制的存在且公之于眾,干部只要履行了限制事項(xiàng),就相當(dāng)于向社會(huì)公開了自己的履職結(jié)果與績效,使得整個(gè)社會(huì)知曉干部的具體貢獻(xiàn)和作為,避免了模糊管理、黑箱管理模式下干部工作難以獲得認(rèn)可的弊端,以認(rèn)可工作績效與貢獻(xiàn)的方式保證了干部職業(yè)安全。
第五,通過精細(xì)化限制干部崗位工作,干部在精細(xì)化服務(wù)的過程中,有效提升了群眾的滿意度,提升了群眾對政府的好評,最終塑造了良好的政府形象。
要對干部工作進(jìn)行科學(xué)合理“限制”,塑造服務(wù)型政府
從筆者總結(jié)的三個(gè)省市的案例來看,對干部工作進(jìn)行“限制”的好處顯而易見,這提醒我們未來有必要繼續(xù)推進(jìn)科學(xué)合理的工作“限制”。
一是要破除干部的思想障礙,使他們從內(nèi)心認(rèn)識到對其崗位進(jìn)行清晰化限制,實(shí)際上有助于其工作的開展,有助于其工作績效獲得社會(huì)認(rèn)可,有助于他們的職業(yè)安全,是一種干部與人民群眾的雙贏之道。科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)在世界上興起之時(shí),其倡導(dǎo)者泰勒曾經(jīng)被管理者與被管理者兩方面都“拉黑”,兩者都惡意攻訐其標(biāo)準(zhǔn)化管理的計(jì)件工資制是萬惡之源,但后來的歷史事實(shí)證明,標(biāo)準(zhǔn)化管理不僅有利于管理者,更有利于被管理者,它是一種實(shí)現(xiàn)兩者雙贏的科學(xué)工具。當(dāng)代對干部崗位工作進(jìn)行限制,尤其是科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化限制,本質(zhì)上是新時(shí)代政府的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng),它既保護(hù)了干部,把干部從繁重的工作中解放了出來,也造福了人民群眾。要讓干部在思想上擺正對它的認(rèn)知。
二是對干部崗位進(jìn)行工作分析,將其工作區(qū)分出一級環(huán)節(jié)、二級環(huán)節(jié)、三級環(huán)節(jié),同時(shí)對每個(gè)三級環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化限制,確定每個(gè)環(huán)節(jié)的工作標(biāo)準(zhǔn)、工作時(shí)限、工作責(zé)任、問責(zé)途徑。
三是對干部工作進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化限制的同時(shí),要在政策落實(shí)過程中為群眾提供辦事的“操作導(dǎo)航圖”,這是干部工作標(biāo)準(zhǔn)化的另一極。干部工作說到底是為人民服務(wù)的工作,其落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)群眾的各類訴求。但要實(shí)現(xiàn)群眾訴求,首先需要群眾在每個(gè)辦事環(huán)節(jié)的配合,這就要求政府在對干部崗位工作進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定(限制)外,還需要與之相符地推出群眾需要配合的工作“清單”,這也就是表1中所提及的“對群眾的‘限制’”,只有這樣,才算是完成了干部工作限制的正負(fù)兩極。
四是要將對干部、對群眾的標(biāo)準(zhǔn)化限制電子化、網(wǎng)絡(luò)化,使得干部和群眾均能夠“一網(wǎng)辦結(jié)”,最終實(shí)現(xiàn)群眾辦事“最多跑一次”,從而真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府。
(作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院、中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心教授、博導(dǎo))
【注:本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“基本公共服務(wù)均等化實(shí)施效度和實(shí)現(xiàn)程度研究”(項(xiàng)目編號:18JZD047)及中央高校基金團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)評價(jià)”(項(xiàng)目編號:63192401)階段性成果】
責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲
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