【摘要】干部下沉不同于干部下鄉，在擺脫當下基層治理困境中，可起到人才補充、創新實踐以及價值引領的作用。鑒于此，下沉干部需要有“政務官”“事務官”“為師者”等多維一體的角色擔當。新時代干部下沉參與基層治理，要著意于人的建設，在“立人”方面，如何“向下用力”和“向里用力”，可成為檢視下沉效力的關鍵。

【關鍵詞】基層治理 基層善治 干部下沉 【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

改革開放以來，基層治理體制機制發生了實質性改變。無論是城市社區還是農村社區，計劃經濟時代過于“單向度”上傳下達的行政化管理格局被打破，取而代之的是基層群眾自治。囿于主客觀條件欠缺，轉型期的基層治理尤其是農村的發展建設出現諸多困境，組織資源乃至“主體性”不足成為“困中之重”。基層治理能力不提升，國家治理現代化的目標就很難實現。在城鄉融合、全面建成小康社會的背景下，就干部下沉的意義、角色擔當及成效檢視等做深入的學理分析，實屬必要。

干部下沉：提升基層治理能力的現實訴求

基層社會的發展和有序治理即“善治”，從歷史到現在，事實上均需要有“引領者”。新時代倡導干部下沉，不僅符合“政治路線確定之后，干部就是決定因素”的歷史經驗及邏輯，更重要的是，旨在破解轉型期基層因缺乏必備資源，以及群眾自治能力不足所導致的難題。

第一，有利于解決基層治理人才缺失問題。人才流動是衡量一個國家或地區經濟社會發展水平的重要因素之一，也是考量一個國家發達與否的主要參照指標。隨著傳統計劃經濟向社會主義市場經濟的快速變遷，人力大規模流動勢所必然。由于城鄉發展、區域發展不平衡，尤其是教育資源的不均衡和收入差異，轉型期基層人力資源流動走勢基本上是外流。人是發展的主體，人才外流使得基層難有活力。

比起城市基層組織，農村地區尤其是廣大中西部地區的農村，原有的集體組織大都解散，共同體處于松散狀態。青壯年常年離土離鄉，外出打工，在農村的基本是以婦女、兒童和老人為主體的“三八六一九九部隊”。村兩委換屆選舉盡管頗費心力，但更多時候卻只能在有限人員內選拔。有些行政村甚至不能合法有效地選出村書記和村主任，這種情況即學者所言的“行政荒漠化”現象。現今，不少基層社區組織，即便選舉流程規范、選舉結果有效，相關組織往往名不副實，部分組織變成了對上負責的官僚化組織，行政化趨勢明顯，越來越脫離群眾。

干部下沉參與基層治理，不僅擔當起引領基層發展和重塑基層組織的助力角色，對缺乏鄉賢與能人帶動的廣大基層社區而言，在某種程度上能起到立竿見影的“人才回流”作用。在社會組織參與度低、基層組織公信力及領導水平難有提升的時候，下沉干部的積極作為無疑為基層注入了新鮮“血液”。

第二，有利于破解基層治理機制不健全的問題。從歷史上看，改革開放前，基層社會的治理可謂“簡約與低行政成本”的治理。該時期鄉村治理機制由如下環節構成：計劃安排生產生活、戶籍管控、柔性社會主義教育及階級斗爭的整肅。奠基于熟人社會中似“閉合線路”的制度安排，盡管存在管制有余、活力不足等諸多問題，卻不失為系統、有序和有效的一種方式。如研究者所概括，人民公社是空前的，也可能是絕后的鄉土社會形態。它徹底改變了傳統鄉土社會，使鄉土社會發生了亙古未有的巨大變化，但社會秩序卻超常的穩定。城市基層治理與鄉村治理名異實同，即制度邏輯相同。這樣的基層治理順應了黨和國家高效的社會整合和動員。

轉型期意味著整個社會系統內部結構發生了顯著改變，社會生產方式、生活方式、心理結構、價值觀念、分配形式等有著深刻的革命性變革。基層原本比較封閉的管控型治理失去效力，被群眾自治所替代。置身在開放環境、復雜生態中的群眾自治，如前文所述，缺乏一定的主客觀條件，有效治理機制的構建比較艱難。針對治理狀況不容樂觀的農村，黨的十九大報告提出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。事實上，無論城與鄉，迄今大多數地區尚未建立起系統有效的制度機制，基層治理存在一些問題。

干部下沉本質上是為破解問題而來的。這一“自上而下”的幫扶、建設及引領，因黨和政府積極推動而廣泛地開展起來。下沉干部融入基層，在解決問題中創建的機制措施，對革除亂作為、不作為的官僚積弊，乃至重塑基層行政倫理等無疑是一種有力地促進。“授人以魚不如授人以漁”，滲入外力主導的基層治理實踐固然需要不斷反思，以規避基層產生“等靠要”之類的惰性問題。無論如何，當前的干部下沉是一條可以撼動各方的行動方案，是完善基層治理機制的重要一環。構建這一機制，也是黨和國家打通基層“最后一公里”的可靠舉措。

第三，有利于化解基層價值認同危機問題。轉型期基層治理困難，從民眾心理和觀念層面審思，主要是寓開放流動的時代和環境中，半熟人社會乃至陌生人社區，缺乏原本熟人社會中人際交往所具有的共同體價值認同。講情面、重威望和認說理，是熟人社會日常倚重的治理辦法或曰規則。改革開放前即便受濃重的階級斗爭思維影響，農村社隊和城市廠礦企事業等基層單位，群眾間若有矛盾紛爭，大都訴諸于有人格魅力的隊干部和居委會干部。這是一種頗具德治乃至某種自治意味的低成本治理。

熟人社會里的價值認同，所營造的“民風淳樸”，與其說是個體自覺踐履道德規范的產物，不如說是“熟人社會”里道德輿論壓力的結果。共同體一旦松散，輿論壓力微弱，自然會產生離心離德問題。囿于公共性不足，“只顧眼前”“搭便車”“各人自掃門前雪”等心理勢必占上風。在分散狀態下，基層民眾因凝聚而生的仗義執言、交換信息以及積善抑惡的譴責監督等，均失去應有的空間和效力。

角色定位：“多維一體”的作為與擔當

就機關干部與社會的關聯而言，新中國成立以來，“干部下鄉”便是一種常態化的制度安排。干部下基層，通常是傳達并督促黨和國家戰略目標的落實。新時期的干部下沉，籠統地講，也是“干部下鄉”，不同的是，“下沉”的著力點在于提升基層治理能力，不是簡單地落實政令。因此，下沉干部必須做好自身角色定位。俗語講，“寧帶千軍萬馬，不帶十樣雜耍”，到基層工作，實屬不易。在人才資源欠缺、民眾訴求多元的環境里打拼，下沉干部需“上得廳堂、下得廚房”般地努力作為，要有多維一體的角色定位和擔當。

首先，把握方向走勢，應是“政務官”。政務官和事務官一般被定義為：需經政治會議決議任命之官吏為政務官，其由政務任命，依例盡量不從事務官僚系統升上來；承政務官之指揮，執行事務者為事務官。在這里，區分不是為了厘清兩者的區別，旨在說明“政務官”是“有大局觀，視野比較寬廣，具有指揮力和關照全局”的人。他們擅長根據情勢掌握方向，仰望星空以規劃藍圖。

處逆境、險境中臨危不亂，能將復雜的矛盾沖突高效地化解，對于下沉干部來說，更需要有“政務官”的能力和擔當。村干部選舉、土地征遷以及個體或者群體非正常信訪，這些在學理上應被劃為轉型期基層需要破解的常態問題，現實中稍有不慎，可能會引發惡性和群體性危機事件。若缺乏大局意識，下沉干部難有作為，下沉也就失去了意義。

與此同時，危害人民生命財產安全，直接給基層社會造成嚴重后果和影響的突發事件，如自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等，在轉型期發生。如，當前新冠肺炎疫情及其引發的各種次生災害，能否妥善處置，全方位考驗著下沉干部掌控局勢的作為與擔當。

其次，落實治理舉措，應是“事務官”。與政務官相比，事務官旨在解決一個領域中具體的、重要的工作，側重落實；換言之，在于腳踏實地“描畫景致并仔細著色”。在民眾主體性發揮不夠、基層治理資源比較貧瘠的情況下，下沉干部更多時候必須承擔起“事務官”的任務。

下沉干部并非各個身經百戰、頗富資歷和有做事經驗。對于資歷較淺、經驗不那么豐富的“三門”干部而言，做“事務官”的定位比較適合。由于年輕和生活工作環境相對簡單，需要多方磨練，下沉中不急于“謀篇布局”，應先踏實做事。在經辦具體事情中摸爬滾打，通曉基層的“人情世故”，即懂得基層治理所需要的“常識”。如此，才能完成下沉任務，深化“群眾吹哨、干部報到”等制度機制。

最后，涵養基層生態，當“為師者”。“師者，所以傳道授業解惑也”。理論上，下沉干部是為破解基層問題而來，會得到基層干部和群眾的真誠歡迎。但在現實中，基層干群作為主體，價值觀念多元，并非完全理解和接納下沉干部也是客觀存在的。基層治理之所以困難重重，很大程度上受限于一些基層干部和群眾視域不寬、觀念狹隘。

囿于復雜的利益取舍以及盤根錯節的人情世故，即便基層組織內部人員，也存在“家丑不外揚”“外人不可靠”等想法。在錯誤思想主導下，會給下沉者制造障礙，如提供信息故意摻雜“水分”等。此時，需要下沉干部有師者的包容與忍耐。一位駐村干部講，其進村工作不久，遇到征地的事。關于被征土地的數目，鎮村干部中均存在不告知實情之人。他感覺比較“微妙”，于是在下班途中作了實地丈量。待大家決策商討時，說到地畝數據，他娓娓道來。對方心照不宣，從此不再故意“使絆兒”。

實事求是地講，一直以來本是“同路人”的系統，大家潛意識中始終存在“內”與“外”的劃分，無謂損耗相伴而來。欲打通這種復雜隱性的“人際隔膜”，下沉干部必須是兢兢業業、能壓住陣腳的“師者”。贏得基層干群的尊重與佩服，才能有效融入基層治理。這一過程如同硬幣兩面，費心費力地授業、解惑，同時也是傳道的過程。

成效檢視：“雙用力”的核心和節奏

黨的十九大報告指出，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。欲實現這一目標，首要的是改善基層治理。從人的角度講，良善的社會治理，彰顯的是主體人的精神風貌，如魯迅先生所言，“生存兩間，角逐列國是務，其首在立人，人立而后凡事舉”。新時代干部下沉參與基層治理，同樣要著意于人的建設，事實上這既是改造他人也是改造自己的過程。在“立人”方面，如何“向下用力”和“向里用力”，可成為檢視下沉效力的關鍵點。

第一，“向下用力”時，注重發揮民眾的“主體性”。從歷史角度和實踐主體看，近代以來參與基層建設的無外乎兩種力量：一方面是外來的組織引領者，另一方面是基層社會的民眾。兩個主體間的關系，可謂他力與自力的關系。因各自生活背景、價值觀念等方面的差異，在基層治理中自然會產生一定的張力。

這種張力，可用“雙向理論”來詮釋。就鄉村治理實踐而言，前者存在著以“百年激進”為特點的“正向運動”——作為數代主流知識分子追求與夢想的現代化“大計”，以及在這一想象下產生的對鄉村包括政治經濟文化、知識生產、評價體系在內的各種影響；與此同時，農民基于本土需求和感知，往往生發自主而不遵大計的“反向運動”。

時過境未遷，相關理論和經驗并不過時。轉型期囿于基層建設的根本性、迫切性與艱巨性，內外結合著力，必要且必需。但作為他力，實踐過程中該有一種“群己邊界”之類的“邊界”思維，保持不越位的警惕，使得基層建設和治理一如歷史時期所追求的“立人”，重在涵養。換言之，干部下沉，應想方設法創造激發農民主體性的環境和條件，杜絕心急氣傲、頤指氣使地“主導”，乃至功利性地為了政績而“打造”。

第二，“向里用力”時，始終不渝地進行精神追求。基層治理中的諸多困境，歸結起來，根本原因是“人的問題”。在鄉村建設中，精神文化建設尤為重要。解決精神文化問題，如梁漱溟先生所言，“不在他力而寧在自力。貫乎其中者，蓋有一種自反的精神，或曰向里用力的人生”。順著精神文化脈絡梳理，現代化本質上是人的現代化，需要人在經濟活動及社會治理方面有理性契約精神，即現代工業文明孕育而生的“法”“理”等價值觀念。基層有序治理概莫能外。百年變遷，無論城市與鄉村，已經在現代化征途中馳騁了一個世紀。在這一征途中，無論遭遇怎樣的困境，都必須銳意向前，遇水架橋、逢山開路，因為沒有回頭路可走。

銳意于精神追求，是一個歷久彌新、完成起來又頗令人棘手的課題。基層治理成效和走向，最終取決于民眾的精神氣度及行動實踐。置身在現代化環境與坐標中，基層社會吐故納新的發展變遷一如歷史，需要的是適應時代變換的新人或曰新民。就下沉干部而言，在引領民眾的同時，構筑自己的精神高地，不僅賦予下沉“政治意涵”以新的高度，也體現了“成物”與“成己”的辯證關系。

在下沉中潛心歷練、不帶功利地付出，具體包含著兩重創造：一種是積極創造生產生活，表現于外面的，借用古人的話名之為“成物”；還有一種是在一個人生命上的創造，如明白通達或個人德性，……這一面的創造，也可以用古人的話名之為“成己”。

其實，“一切諸經，皆不過是敲門磚，是要敲開門，喚出其中的人來”，無論有多少復雜的關聯，“向里用力”的“立人”理應是當下基層治理走出困境的關鍵所在。因此，“向此努力”的干部下沉，其成效自不待言。

（作者為北京師范大學馬克思主義學院教授、博導）

【注：本文系北京高校中國特色社會主義理論研究協同創新中心（北京師范大學）的階段性成果】

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責編/銀冰瑤 美編/王夢雅

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