【摘要】基層“一把手依賴癥”要提升到國家治理體系補短板的高度加以重視。從治理體系的權力運行視角看，權力缺乏必要的監督、權力運行不規范、權力配置不科學是造成“一把手依賴癥”的主要原因。為此，要始終堅持科學合理的授權機制，始終堅持權責透明、權責統一，并構建對公職人員全覆蓋的監督體系。

【關鍵詞】基層治理 “一把手依賴癥” 權力配置

【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

黨的十九屆四中全會《決定》要求“完善權力配置和運行制約機制”，從而紓解權力運行中的梗阻，進一步提升國家治理效能。“千人同心，則得千人之力”，權力是否能夠配置科學、合理，在于治理效能是否呈現出“千人同心”的局面。從中國制度獲得的偉大實踐成就來看，“全國一盤棋”“調動各方面積極性”以及“集中力量辦大事”等制度優勢均體現了權力配置的協調通暢。但是，在堅持和完善國家治理體系的過程中仍然存在一些短板，其中之一便是“一把手”及其所延伸出來的諸多問題。譬如，近日在一些地方，“一把手依賴癥”有所抬頭，原本應該正常辦理的工作，在某些環節一拖再拖、一推再推，直到一把手過問，才能有效解決。一些一把手甚至成了對上、對下的唯一“把手”，部分副職或下屬成為坐、等、靠的被動執行者。這種“一把手依賴癥”究其實質，反映出來的是行政過程中出現權力配置不順暢、民主決策機制不健全、權責不透明公開不統一等問題，一句話來概括就是權力配置出了問題。

權力缺乏必要的監督、權力運行不規范、權力配置不科學是造成“一把手依賴癥”的主要原因

破解“一把手依賴癥”，要精準確定“病因”，方能有效開出“藥方”。以往理論界對這一現象已有了很多討論。譬如，有學者認為其與公職人員的傳統觀念相關等，確實觸及到問題的某些方面。為了更深入地從權力配置、運行的視角給予厘清，本文主要從以下三個方面分析。

權力缺乏必要的監督，造成“一言堂”。如果說“一把手”是班長，副職或下屬是“一班人”，“班子”貌合神離，副職或下屬不愿意積極參與或陽奉陰違，很大程度上是機構中出現了“一把手”權力過大。在現行的治理體系中，雖然國家已經頒布了對“一把手”進行監督的黨紀、法規，但在落實的過程中依然存在著監督權的缺失。譬如，對一個單位來講，如果“一把手”缺乏來自上級機構的巡視巡察，缺乏同級機構的互相監督，更缺乏作為單位內部的日常監督，那么，想盯緊盯牢“一把手”的權力行使就難以奏效。以單位內部日常上下級的監督來說，由于兩者之間是服從關系，面對“一把手”的決策、行為甚至是明顯存在的問題，下屬也不敢監督、不愿監督，最多是采取“睜一只眼閉一只眼”的方式進行形式主義的監督。黨內民主監督、黨外的群眾監督、社會監督乃至輿論監督尚未整合成一套優勢互補、相輔相成的監督體系。正是由于這種全方位、多層次、立體化的監督機制的缺位，“一把手”也就獲得了一定不受監督的權力空間，并借此釋放出權威和自由裁量權，成為一個機構中衡量權力執行的標準。“一班人”都要向他看齊、以他為尺度，擁有權力的“班長”權威使得下屬不愿意提出一些與“一把手”不同的意見，這里當然有對權力臣服的因素，也有自己想往上走的覬覦。

權力運行的規范性、公開化不足。“一把手”之所以能夠獲得不受約束的權力，還在于權責不透明，隱性權力過大，群眾最想聽到、看到、了解到的關鍵信息，在一些機構中還未做到“決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”。“一把手”在凡事皆難公開的工作氛圍下，顯性權力也傾向于隱性化。決策權、審批權，包括財權、人權都按照隱性權力的運行模式操作，大權集中統攬于“一把手”之中。對于副職與下屬來說，既然自己沒有任何決定權，只是聽命于“一把手”，那么何必積極主動呢？即使副職與下屬想去參與，也會因為權力運行缺乏透明度，缺乏科學化、制度化、程序化的權力運行機制，從而使得權力運行成為“一把手”單向指揮，做事是以一種封閉化的方式，在信息未公開的情況下實施，副職或者下屬失去了知情權。雖然可能通過形式主義的方式，從表面上借助集體商議，但實際上，未必有人敢當面說出一些真實、誠懇的話，只是當“一把手”的面舉舉手而已，以走一遍程序的方式，最終確立了“一言堂”的實質。當然，也由于權力運行不規范，還會造成一種主觀上自愿的“依賴癥”，希望事事都聽領導的，只要領導講的都對，領導不講的自己絕對不講，領導認為好的絕對不說壞。這種“依賴癥”其實是少數官員想借此與“一把手”進行一種心理上的接近，從而希望在權力運行不規范的官場空間中獲得上升的機會。

權力配置的不科學，導致權力邊界不清等實際操作的模糊性。隨著國家治理體系的不斷完善，公權力在行政機構中的配置，法律法規及其相應制度均應以條目式清楚明了地規定“一把手”執政的權責界限，執政的規范程序，以及執政的組織原則等。副職和下屬，或者老百姓的訴求可以通過法律條文的明確規定得到有效解決，這是防止“一把手”權力“出軌”，將權力控制在合理區間內的最優辦法。但在一些機構中，由于對權責法定的執行認識不足，未能依法配置權力和職能，對“一把手”的職責和定位只是“掛在墻上”給外人看看，而實際上缺乏程序意識、職責意識，凡事搞簡易程序，制度規范過于空洞抽象，難以有效地做到“分事行權、分崗授權、分級授權、定期輪崗”的制度要求。同時，“一把手依賴癥”還表現為授權不足，權責邊界模糊。由于副職或下屬沒有被授予相應的決策權，導致后者沒有積極性，只是處于一種時刻待命的狀態。正因為權力沒有分解，無論哪個崗位、哪件事情都坐等“一把手”定奪。這勢必導致依法執政成為“一紙空談”。本來可以依照法定的“權責界限”處理的事情，還必須找到“一把手”，緊緊依賴“一把手”作為解決問題的唯一方法，“一把手”的最終決定權超過了制度的威嚴，在地方治理過程中，因權責邊界不清而出現辦事情嚴重依賴“一把手”的現象。

破解“一把手依賴癥”，要始終堅持科學合理的授權制度，堅持權責統一，構建對公職人員全覆蓋的監督體系

從歷史上看，我們黨曾經對“一把手依賴癥”問題的化解進行過許多深入的探索。毛澤東同志說過“黨委制是保證集體領導，防止個人包辦的黨的重要制度”，并在《黨委會的工作方法》報告中，提出了諸多具體的操作辦法，譬如，“要把問題擺到桌面上”“互通情報”“學會‘彈鋼琴’”等。鄧小平同志曾告誡全黨同志要警惕“什么事情都要第一書記掛帥、拍板”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷強化黨和國家監督體系，這些都為我們思考破解“一把手依賴癥”難題提供了根本遵循。

始終堅持科學合理的授權制度，讓副職和下屬擔當起更多權力的職責。根據黨的十九屆四中全會《決定》，要下大力氣建立與完善“運行”與“監督”兩個方面的制度體系，以確保黨和人民賦予的權力始終與為人民謀幸福的執政目的相一致。在行使權力的過程中，雖然我們強調民主集中制，但在實際運行和操作過程中，如何真正落實這些制度，將其轉化為較為具體的實施細則，依然需要創新和探索。防止“一把手”根據自己的偏好隨性恣意地決定做什么、不做什么，必須按照崗位設定清晰的義務與權力，以明確的權責規定為基礎。只要沒有制度明確授權的，堅決杜絕“一把手”越權行事，更不容許建立“例外權力”。一旦對權力的運行缺少制度的明確界定，“制度隨人走，而不是人隨制度走”的怪象也就必然產生。因此，要健全分權制度，將集中于“一把手”的權力科學、合理地剝離到多個崗位，將某一層級的權力剝離下移到多個部門。這樣，“一把手”與副職、下屬的權責清單更加清楚。“授權也要授責”，將副職、下屬要做什么、能做什么的權責予以制度化規范，擔負起自身崗位的職責，而不是將所有的義務都拋給“一把手”。這樣一來，在權力運行的體系中，每個執政主體都知道自己的權力邊界，授權也授了明確的責任，推諉扯皮、敷衍塞責的現象自然會被壓縮到最小程度，機構中每個主體都行動起來，成了“一池活水”。有集體行使權力擔當責任也不再讓“一把手”個人擔責，權責法定為破解“一把手依賴癥”提供了制度保障。

始終堅持權責透明、權責統一，讓權力受到約束的同時，消除副職、下屬因“懶政”而導致的“依賴癥”。 “一把手依賴癥”雖然存在主觀自愿討好式地依賴領導，但更多的是由于客觀上“一把手”獨占權力造成的。由于副職、下屬沒有自己的權責，沒有行使和決策權力的空間，即使做了也可能被否定掉。為此，要對“一把手”權力進行約束，有效的辦法則是健全權責統一責任體系。不僅要繼續認真貫徹執行民主集中制，有效地發揮“班長”與“一班人”的相互合力，也要及時掌控權力在各個程序、環節中出現的問題，并給予糾正，做到以崗定責。哪個環節出了問題，要能夠準確地指出是哪個崗位、哪個人所導致的。權力空間延展到哪里，責任跟蹤就到哪里，要讓權力行使與擔當責任合而為一。權力與責任的有效跟蹤需要建立權力的留痕、查詢以及追溯的制度，尤其是在大數據時代，可建立完善權力運行各個環節的政務公開制度。

當然，管住了“一把手”，對于破解“一把手依賴癥”只是一個重要方面，另一方面還要避免“懶政”。“一把手依賴癥”現象看起來并非是違法行為，最多可以看作是下級對上級的一種“懶政”。一些公職人員擔心自己工作失誤，或者圖省事，不愿意親自調查研究，因此將各項工作的決策權統統交給了“一把手”。如果沒有問題，那么皆大歡喜；但如果出現問題，也最終還是“一把手”來負責，自己可以逃避相應的責任，“事不關己高高掛起”，像算盤珠一樣不撥不動。因此，要完善相關規章制度，對“懶政”“怠政”作出清晰的界定，避免讓一些人產生僥幸心理，心安理得地當起了“甩手掌柜”。

構建對公職人員全覆蓋的監督體系，讓公職人員各盡其職、各顯其能。在政治哲學史上，德國社會學家馬克斯·韋伯為管理權威劃分出三種類型，“相信傳統的神圣性（傳統型權威），信奉某個圣人、英雄或不同尋常的個人以及那個人的‘使命’（超凡魅力型權威），或相信‘法制’以及依照法律規范得到適當授權的人（法制型權威）”。而監督必須要依靠建立一套法制制度，理由在于法制型權威是建立在最合理的全體成員價值規范基礎之上的，對于中國的法律監督制度來講正體現了“人民至上的理念”。從這種監督的理由去看，“一把手依賴癥”在價值理念上是站不住腳的，它映射出公職人員忘記了手中權力的本質，“丟掉了初心”，從而變質為官僚主義。公職人員的權力不是私人權力，而是一種公權力。近年來，黨中央強化黨內監督，對國家監察體制改革進行創新探索，在監督對象上，從對黨員、干部的監督一直延伸到對所有行使公權力人員的監督；在監督的權力空間上，努力消除對權力實施監督的“真空地帶”，確保有權力的地方就有監督的存在。在監督的目的上，不是為了監督而監督的形式主義，而是為了通過監督更好地保障公權力執行者能夠在監督、約束的機制中，深刻領悟與正確認識公權力的權責界限，借助自我監督從而有效地保護自我。從這個意義上講，監督不是單純地為了讓執行權力者懼怕，而是為了讓執權者穿上“防護服”，從而減少被貪污腐敗、濫用權力的種種官場“病毒”所侵染。有了監督的“防護”，公職人員辦事執權少了些人情、越權的憂慮，自己的權力在如影隨形的監督中更加公開，暗箱操作的空間被取消了。于是，公職人員能夠依照法定的程序、權限，展示自己的才能，履行應盡的職責。

總之，當“一把手依賴癥”在一些地方又再次抬頭的時候，我們既需要對“一把手”自身權力進行分析、紓解，并科學合理地分解到多個崗位中，讓“依賴癥”無所依賴。與此同時，通過權責明確、定崗授權授責的方式，讓患有“一把手依賴癥”的副職或下屬對權力的責任、義務共同擔當。然后再輔之以全流程的監督體系，讓“一把手”與依賴“一把手”者都必須運用好自己手中的公權力，在監督與促進的辯證法中，推進基層治理體系進一步完善。

（作者為華東師范大學哲學系暨中國現代思想所教授、博導）

【參考文獻】

①《毛澤東選集》（第四卷），北京：人民出版社，1991年。

②《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年。

③[英]邁克爾·H.萊斯諾夫著、馮克利譯：《二十世紀的政治哲學家》，北京：商務印書館，2015年。

責編/銀冰瑤 美編/王夢雅

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