中國國有企業的公司治理，不僅體現著管理科學的復雜與利益分配的多元，同時也與政治、行政、司法等多極權力有著密切的互動，更受到社會、制度、文化等日益變遷的長期浸染。對應于國企中的問責機制，則體現為黨內責任、行政責任和經營投資責任的綜合體。其中，黨內責任與國有企業的連接點是“黨員身份”，經營投資責任則是基于國有企業的企業特征而產生的屬于現代企業經營決策領域的責任類型。

國有企業的經營層成員、董事會成員，基本都具有領導干部和黨員身份，這使得行政問責、黨內問責的制度和實踐越過政府與企業之間的“鴻溝”進入國有企業，并構成當前國有企業問責實踐的正當性。同時，國有企業經營層成員也具有“企業家”和“國有資產經營者”這些市場化身份，使得經營投資責任成為國有企業獨有的，區別于黨內責任和行政責任的概念。

國有企業問責機制的現狀分析

第一是黨內責任。

同黨政機關一樣，國有企業的黨內問責制度起始于黨風廉政建設責任制，完善于2016年6月印發的《中國共產黨問責條例》。從《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》到《中國共產黨問責條例》，可以認為黨內問責制度正在向獨立、規范的方向發展。

第二是行政責任。

2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。考慮到同時期國有企業改革“去行政化”的目標，《暫行規定》的問責事項范圍更接近于行政問責，大部分事項是政府專屬職權事項。《暫行規定》將問責對象范疇實際擴張至國有企業，形成了當前國有企業行政問責機制的基礎制度。在國有企業中適用《暫行規定》，主要是為了解決黨內問責無法全覆蓋的問題，追責對象有個體也有集體，使用措施較為靈活。

第三是經營投資責任。

經營投資責任，是國有企業特有的責任類型，其問責制度具體體現在國務院國資委制定的《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》（2008年發布，已廢止）以及《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》（2018年發布）。新制度具有以下幾個特點：首先是問責對象，制度中表述為“經營管理有關人員”，未使用“經營層”“領導班子”“領導班子成員”這樣相對明確的概念，從而保留了在實際操作中擴大問責對象的可能；其次是問責主體，制度規定由國資委和中央企業按照出資關系和干部管理權限實施問責，這里的“出資關系”并非指向公司治理意義上的委托人對代理人的制衡干預權能，而是為了避免越級問責現象發生，是對“干部管理權限”這一科層制關系的確認和強化；再次是問責事由，包括管控方面責任、購銷管理方面責任、工程承包建設方面責任、資金方面責任、產權轉讓責任、固定資產投資責任、投資并購方面責任、境外投資方面責任八類，除“管控方面責任”的表述接近“失職失責”，其余均強調“違規操作”，說明這一制度未嚴格區分“責任追究”（違反紀律、法律的過錯行為導致，有直接因果關系）和“問責”（不履行或不正確履行職責導致，非直接因果關系）這兩個概念，可以看作是兩者的結合體；最后是問責程序，該制度設計了完整的問責工作程序，與此前的《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》相比，在可操作性方面有明顯提升，不過在責任判斷方面仍然依賴于對資產損失的認定結果。

對當前國企問責機制決策機制的改進建議

首先，從行政化治理向市場化治理方向轉變。

在行政化治理下，問責機制和決策機制互為因果。源自行政領域的問責機制缺乏足夠的容錯操作空間，與經營投資決策活動所遵循的風險-收益規律不匹配，導致經營層放棄個人決策并向集體決策靠攏來規避責任，使得決策糾錯成本增加（無論是重新決策還是更換決策者，集體決策模式的成本都要高于個人決策模式），不利于公司治理水平和決策質量的提升。與此同時，行政化治理下的決策機制也導致了問責虛化和問責失靈。問責虛化體現在問責對象的符號化，即集體問責對參與決策的個體并沒有實質性的影響；問責失靈體現在決策被外來行政權力干預，無法判斷和劃分責任。

國有企業的市場化治理是一個漸進的過程，職業經理人的選聘和履職機制不會一夜之間成就，必須要有與之對應的決策機制和問責機制改革，使經營層在經營投資決策中權責一致，緩解國資監管部門、政府對經營權的過度控制以及對“國有資產流失”的過度焦慮，進一步推動國有企業公司治理從“行政化治理”向“市場化治理”轉變。

其次，賦予經營層獨立決策的權力并對決策結果獨立負責。

整體來看，當前國有企業中源于行政領域的行政問責機制和黨內問責機制相對健全，但經營投資問責機制還不夠完善，相關標準的界定和判斷還比較模糊。顯然，經營投資責任制度是國有企業公司治理中的一個核心問題。如果國有資產保值增值這一要求目前不存在松動余地的話，那么經營層（職業經理人）應該擁有獨立、完整和免受不合理干擾做出決策的完整權力。經營投資責任，是國有資產保值增值與風險-收益規律之間內在沖突的體現，這一責任制度的傾向性，決定了經營層決策效率和決策質量的底線，也影響著國有企業經營管理目標的實際取向。

必須看到，黨組織依然是國有企業公司治理的一個核心角色，同時也掌握著政治責任類問責的啟動和運行權力，對于經營層（職業經理人）依然具有較強的控制和影響。如果經營層個體無法獨立決策但依然須對決策承擔責任，那么他們或者會避免做出決策，或者會將屬于自身職責內的決策推卸給經營層這一集體角色。進一步地，經營層也有可能會將決策的權力和風險轉移至黨委會。依照“權責對等”的原則，只有經營層獨立決策并對決策結果獨立負責，問責機制才有可能真正得以運行。

為此，應實現職業經理人選聘的市場化，拓寬職業經理人的選聘來源。不以國有企業工作背景或行業工作經歷作為硬性限制條件，避免職業經理人在決策時的過度自我審查。同時，在堅持黨組織在公司治理中法定地位，堅持經營層決策重大事項必須經過黨委會研究討論前置程序的前提下，不要求經營層對提交黨委會前置審議的決策事項做過度的自我審查，明確黨委會的議事范圍和決策權限，將經營層決策與黨委會研究討論區分開來，既保證黨委會前置程序的質量和效率，也保證經營層決策的獨立性，實現經營層（職業經理人）決策的權責一致，發揮經營層尤其是職業經理人的經營管理能力和改革創新能力。

最后，設計分別面向領導干部身份和職業經理人的雙層問責機制。

在一部分潛在的被問責對象已經成為市場化選聘的職業經理人，不同于以往的“國有企業領導干部”時，原有的黨內問責和行政問責機制是否還適用于國有企業治理？如果今后職業經理人與國有企業出資人、監管機構、董事會之間不再是上下級關系，而是平等或近似平等的關系，那么問責機制應該何去何從？提出上述問題的目的并非要推翻和清除問責機制，而是試圖討論在即將到來的市場化治理的大背景下，如何設計國有企業的經營層決策機制，完善現有的問責機制。

當前，“以管資本為主”的國企改革正在推進，勢必逐漸步入市場化治理時代。隨著職業經理人制度的落地，原有負責經營工作的經營層成員團隊將失去“領導干部身份”，新進入的經營層成員團隊也極少可能具有“領導干部身份”。雖然原有的“身份”關系被“委托-代理”關系取代，但是經營層成員團隊依然須對自身行使的經營國有企業這個“公共權力”承擔責任，出現了“從身份到契約”的轉變。“從身份到契約”的轉變，并沒有改變國有企業經營權的性質，也沒有改變問責的實質，反而使經營權的邊界更加清晰，易于控制和制衡。此時的國有企業管理實際上形成了一個雙重委托：第一層委托，是國有資產所有者（人民）將國有資產的經營管理權力委托給政府行使，第二層是政府作為國有股東，通過董事會將公司化的國有資產委托給市場化選聘的職業經理人（經營層）來經營管理。

基于前述分析，筆者建議：結合“以管資本為主”的國企改革方向以及職業經理人改革方案實施和監察機構全覆蓋等變化特點，設計雙層問責機制。由國資監管部門和組織人事部門、紀檢監察部門等負責對真正具有“干部”身份的董事和其他經營層成員（如董事長、黨委書記、紀委書記、工會主席等）實施黨內責任問責和行政責任問責，由國有企業董事會依據“委托-代理”關系，對職業經理人（市場化聘任的經營層成員團隊）實施經營投資責任問責。這樣的安排，既可以回應當前依然存在的“國有企業雙重治理結構”現象，又可以充分發揮經營投資問責機制的制衡效果。