摘 要:在習近平生態文明思想的指引下，在推動高質量發展、推進生態治理體系和治理能力現代化的號召下，2017年開始，浙江省寧波市奉化區逐步建立完善以“生態環境議事廳”模式為核心的全民生態共治體系，既留住了綠水青山，也創造了金山銀山，更收獲了百姓口碑，成功開創了一條新時代生態共治引領縣域發展的全新路徑。

關鍵詞:生態共治 縣域發展 高質量

【中圖分類號】F124.5 【文獻標識碼】A

“聚焦生態環境·奉化議事廳”，是以習近平生態文明思想為指引，按照黨的十九大提出的“全民共治、源頭防治”要求，探索形成的以政府為主導、以企業為主體，社會組織和公眾廣泛參與的縣域生態共治體系。2017年，奉化區率先試點“生態環境議事廳”模式，經過兩年多的制度改革和模式創新，實現了縣域生態治理理念、方式、模式、路徑的集成性、全方位變革，經驗做法上升為寧波制度性安排向全域推廣。截至目前，全市累計舉辦56期線上線下“環保議事廳”活動，2840家企業和8萬名群眾參與，共解決環保問題386個，推動上萬家企業完成技術改造、實現轉型升級。2019年世界環境日當天，聯合國環境規劃署官員為“生態環境議事廳”頒發“全國十佳公眾參與案例”獎，寧波奉化“生態環境議事廳”成為全國范圍內可學習借鑒的典型。

開創“議事廳”的背景意義

改革開放四十多年來，我國經濟建設取得歷史性成就，但積累的生態環境問題也日益突出，人民群眾對生態環境的關注和需求不斷增長。黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局以來，如何踐行新時代生態文明理念、提高生態環境治理水平、提高群眾對生態環境的滿意度，一直是各級政府思考的問題。

新時代生態治理有新要求。黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，賦予了新時代生態治理新的內涵要求。但從當前情況看，“共建共治共享”的治理觀尚未體現在生態治理中。從治理主體看，公民、法人和其他組織仍被視為管理對象，對政府行為的規范約束還較為空白。從治理態勢看，以被動執法、處罰為主，模式較為單一，一般為“群眾投訴、政府執法、企業受罰”。轉變這種傳統的被動治理格局，需要深化改革建立共治共享新機制，畫出更大生態“同心圓”。特別是生態治理涉及政治、經濟、文化和社會各方面，只有廣泛調動各方參與，以維護共同生態利益為依歸，才能持續保有制度生命力。

高質量經濟發展有新目標。暢通“綠水青山就是金山銀山”的路徑機制，是推動經濟高質量發展的客觀要求。當前，縣域發展和生態治理依然存在矛盾。經濟結構上，冶鐵、電鍍等基礎性工業，面臨“不可或缺”卻“亟需規范”的矛盾，個別企業低小散、規范難。產業轉型上，面臨“高標準”且“高成本”的矛盾，部分企業主缺乏專業知識和技改意愿，跟執法部門打“隱秘戰”；有些環評機構打著“紅頂中介”“局里有人”招牌，收取企業高額服務費，很多企業有怨卻不敢言。在技改費用高，中介服務又跟不上的情況下，很多鑄造企業自然不想改革。企業管理上，面臨“新理念”與“舊觀念”的矛盾，部分企業主生態環保意識不強，一線人員環保觀念不夠，違規違法行為依然時有發生。為此，亟需通過改革，強化全社會生態環保意識，統一政府、企業、群眾、中介等各方思想，加快企業轉型、產業優化，推動經濟高質量發展。

群眾對美好生活有新期待。進入新時代，老百姓對環境質量提出更高要求，這也是人民日益增長的美好生活需要的本質體現。黨的十八大以來，生態環境質量顯著提高，但仍然沒有達到群眾的滿意度，一部分原因在于信息渠道不暢。由于環境政策宣傳解讀不夠，對環境監測、環境執法、問題治理等方面的情況公開不足，群眾感受容易片面化。比如，奉化某開發區實施“退二進三”政策，推動工業和住宅區融合共建，而一些群眾由于對政策了解不清，信訪投訴較多，既影響了政策落地，更降低了群眾獲得感幸福感安全感。還有一部分原因在于理解信任不夠。群眾對政府、對企業缺乏信任，大多覺得執法不嚴、整治不力。群眾參與不足也是一大原因。特別是在生態政策制定、執法監督、環境監管上缺乏參與渠道，導致群眾認同感不強。如何改變政府、企業、群眾“互怕互忌”怪象，增強群眾對執法的信任度、對企業的理解度，以及對生態治理的滿意度，關鍵要靠搭建多方參與新平臺。

打造“議事廳”的主要做法

基于解決奉化區生態治理中的現實問題，為全省全國探索縣域生態治理引領經濟發展的基層范例和實現路徑，奉化區率先打造“聚焦生態環境·奉化議事廳”模式。將“生態共治”作為貫通民生訴求、生態治理、經濟發展的一條主軸，建立起“訴、議、治、惠、評”全流程閉環體系。

暢通“訴”源，做到精準納訴。議什么？訴的精準決定議的質量。一是廣開納“訴”渠道。全面開設微信公眾號、微博、論壇、網站、電話等新老媒介專欄專線，設立專職訴管員，打通“生態環境議事廳”訴源“綠色通道”；確立“生態環境議事廳”可行性訴題庫，建立動態更新維護機制，確保題庫議題切口小、時效性強。二是豐富應“訴”內涵。定期召開生態環境分局黨組會議，充分結合寧波市生態環境局、區委區政府中心工作，不斷豐富議題內涵，讓“生態議事”更好服務發展需要。三是綜合理“訴”分析。定期分類匯總群眾投訴、媒體曝光、行政處罰等方面共性突出問題，深層次分析產生原因，特別是對關系體制機制、牽涉面大、影響深遠的訴題，優先納入議事題庫，及時做好回訪跟蹤。目前，已將生態環境政策調整、疑難環境信訪投訴、重點工作推進、屬地政府個性疑難困惑和共性環境問題等六大類38個訴題納入可行性議題庫。針對疫情導致企業復工復產信貸激增，原被罰企業信用亟待修復等問題，計劃開展“助力經濟發展，企業信用修復”為主題的議事活動，發改、生態環境、科技、中國人民銀行等部門將參與議事。

創新“議”程，提升議的質量。怎么議？議的模式和方法決定最終成果。一是議題企業“承諾議”。由議題相關企業介紹自身發展情況及存在的問題與困惑，承諾規范整改并作出示范。二是屬地政府“決心議”，由屬地政府介紹企業監管情況及環保管理需求，就下一步強化監管表明決心、提出要求。比如，參加第二期議事廳的街道代表根據議定要求，現場拿出可操作性的解決方案，供兄弟鄉鎮共同參研，確保工業區塊環評率、驗收率雙提升。三是群眾代表“評論議”。由志愿者、熱心生態環境公益事業的群眾或企業所在地周邊群眾組成群眾代表團，讓群眾把心中的“堵點”“痛點”說開說透。四是以案說法“對比議”。由企業、行業協會等通過個案剖析，以點帶面，督促同類企業提升環保治理進度和管理水平。比如，在第三期“揮發性有機物VOCs治理”議事后，奉化區內130余家涉VOCs整治企業抱團開展整治，實現了整治進度、效果“雙提升”，時間、費用“雙下降”。五是環保專家“會診議”。邀請省、市生態環境專家或生態環境部門業務骨干，介紹先進經驗，剖析企業存在的問題并提出意見和要求。比如，在第四期關于“企業突發環境污染應急處理”議事廳上，奉化區消防中隊長為電鍍、化工等火災高危企業提出專業防火建議，并結合長久以來的案例，給出整套實操性方案，在很大程度上提升了整體議事成效。

點面“治”控，放大共治成果。如何治？既要由點及線解決企業個案和行業共性問題，又要由線及面形成制度性安排，實現前端治理、制度管控。一是“閉環式”企業之治。在匯總執法部門、企業表態、專家意見、群眾建議基礎上，形成“議事廳”議事決議，涉事企業制定針對性整改方案，執法部門跟蹤督促，群眾隨時監督的閉環。二是“引導性”行業之治。以個別企業的現身說法、示范整治，帶動同行業企業整改提升。比如，第一期議事廳通過對機械行業污染整治以案說法、實圖展示、得失分析，加深了與會42家同類企業對于鐵屑末亂堆放、熱處理廢氣未收集等行為可能造成的重大隱患的認識，會后所有企業第一時間進行了自查整改，當中更有35家企業主動投資3000余萬用于改造提升。三是“一盤棋”統籌之治。對于跨行業、跨區域的全局性生態防治問題，進行全局部署、集中攻堅。比如，投入3.4億建立危廢處置專業公司，投資40萬建立小微企業危廢轉儲過渡倉，施行公建民營、市場運作，從根本上解決全區乃至周邊地區企業危廢處置難題。四是“制度化”全域之治。對于一些行之有效的議事成果，如機械制造管理、揮發性有機物治理、突發環境污染應急處理、優化秸稈利用等方面的創新舉措、技術標準固化上升為全區性制度安排、技術標準和操作規范，實現前端治理、長效治理。

服務“惠”企，厚植共享溫情。有何益？強化主管部門服務職責，建立以“一廳”為核心的“五個一”服務體系，變單一執法為多元服務。“一日”，即“雛鳳服務日”。設立擬上市企業入企服務日，組織業務骨干及省市環保專家深入企業幫助自查，把好企業環評審批、項目驗收關，避免因環保問題一票否決。“一課”，即“環保公共大課堂”。針對企業主想培訓缺平臺的困惑，專設環保公共大課堂，邀請行業專家定期授課，為企業新進員工特別是中層干部提供崗前實訓。“一市”，即“環評集市”。針對環評中介收費貴、時間久、質量差等“老大難”問題，搭建“環評集市”，由生態環境分局牽頭，組織轄區內有資質的環評公司進行集中比價、陽光競爭，既破除了“紅頂中介”怪圈，也降低、減輕了環評費用和企業負擔，更提升了中介服務質量。“一組”即“1+X”環境監管服務組。“1”為區生態環境分局，“X”為全區15個協會自查自糾服務組，通過創建“1+X”監管服務模式，引導行業自治，提升對企管理服務質效。“一信”，即“一企一信”。針對信訪多、投訴多卻不懂改、不會改的企業，全面梳理2014年以來企業信訪投訴、立案查處、環保約談、環評審批、“三同時”驗收等問題情況，由環保業務骨干和環保專家進行“會診”，把準關鍵“病癥”，開出“綠色處方”。

全民“評”論，彰顯議事實效。怎么評？將群眾是否認同滿意作為衡量議事成效的核心標準。一是議事現場“評”。在每期議事結尾，由派出紀檢監察部門牽頭，組織參加議事人員進行“背靠背”評議，評議意見以《監督提醒表》方式予以反饋，并實行跟蹤問效，有力抓好整改落實。二是群眾實時“評”。注重發揮村民代表的監督宣傳作用，讓群眾實時參與議事。比如，針對奉化區某木制品企業整改投訴反復問題，邀請該村村民代表進廠實地查看成效，將整改過程、整改后現狀一一展現在群眾面前。三是專家媒體“評”。邀請媒體人、法律專家等對議事廳模式進行探討，總結亮點、分析不足，引導“議事廳”不斷完善、創新突破。目前，議事廳已從原本單一的“線下議”模式，調整為“線上+線下”一起議模式，并于2020年4月開發“網上環保議事廳”手機APP平臺，全面啟動24小時生態環境議事的新模式。

“議事廳”建設的主要成效

通過長期實踐探索，奉化區基本建立以“議事廳”為核心的全民生態共治體系，既留住了綠水青山，也創造了金山銀山，更收獲了百姓口碑，走出一條生態共治引領縣域發展的全新路徑。

治理理念有新突破。“議事廳”模式，將生態環境治理從過去的政府單一主體轉變為政府主導、企業主體、公眾參與的新型治理模式，樹立共同治理理念，建立生態命運“共同體”。主要表現在：政府將涉企服務、涉民服務納入生態環境部門工作職責，進行統籌研究、系統部署，工作作風更加優化、服務氛圍更加濃厚。企業環保意識明顯提升，從“要我改”變成了“我要改”。據不完全統計，2017年以來有近3000余家企業主動自查自糾，1500余家企業投入環保設施設備進行整改提升或補辦環評、驗收手續，區域環評率、驗收率全面提升。群眾參與生態治理的積極性空前高漲。2020年4月，“掌上奉化”APP通過掌上議事平臺吸引5.1萬網民參與，幫助4995家企業找到解決方案。

執法體系有新變革。“議事廳”模式，成功打破了傳統“群眾舉報、部門執法、企業整改”的怪圈，變被動執法為主動服務，變單一執法為行業共治，變重復執法為長效管控。主要成效有：生態信訪顯著下降。截至2019年，奉化區環境信訪投訴671件，比2017年減少743件。污染處罰案件也明顯減少，截至2019年，奉化區環境行政處罰85起，比2017年下降三分之二以上，重復執法問題基本消除。行業自治能力明顯增強，企業對行業協會依賴度、信任度顯著提升。比如，奉化區某拉籃廠曾因廢水超標排放等問題被多次處罰，但整改成效不明顯，奉化區金屬表面行業協會自查服務小組介入后，手把手幫助企業整改提升，企業負責人贊不絕口。

生態治理有新成效。“議事廳”模式，有效提升了縣域生態環境質量，增強了群眾滿意度。2019年，奉化區空氣優良率88.8%，同比2017年上升2.2個百分點，PM2.5為29ug/m3，下降5ug/m3；水環境質量也持續向好，區控以上地表水斷面水質優良率、環境功能區達標率、飲用水源水質穩定達標率均為100%。群眾對政府的信任度不斷增強，對生態環境部門的評價不斷提高，肯說心里話，敢提真要求，愿談好建議，截至目前，共收到群眾有效建議150余條，落實舉措110余條。

引領轉型有新路徑。“議事廳”模式，將縣域治理與經濟發展中心工作與生態治理緊密結合起來，推動縣域治理現代化和經濟高質量發展協同并進。主要表現在：通過督促重污染企業搬遷，落實產能淘汰、“散亂污”企業整治、園區綜合治理等手段，淘汰關閉一批“低小散”企業，推動產業集群發展。通過部門會商，解決轄區內近百家涉鋁壓鑄生產工藝企業啟動項目備案（賦碼）、環評審批不到位問題，幫助企業增資擴產，提升產值近3億。搭建資本流通渠道，對接“留創會”資源，引導工商資本、社會資本向農村延伸，真正將綠水青山變成金山銀山。

責編：董 楠 / 羅 婷

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