摘 要:基層治理是國家治理體系的支撐，也是國家治理能力現代化的基石。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾也發生了深刻轉變，基層治理面臨著諸多新任務、新要求和新挑戰。針對此次新冠肺炎疫情防控中暴露出的基層治理中的一些深層次問題，如治理基礎設施薄弱、治理資源相對短缺、治理觀念轉變滯后、治理能力建設不足等，要抓緊補短板、堵漏洞、強弱項,以提高基層治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。

關鍵詞:基層治理 公共服務 智慧政府 新冠肺炎疫情

【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理體系的支撐，也是國家治理能力現代化的基石。實現國家治理體系和治理能力現代化，重心在基層，難點也在基層。基層治理現代化是國家治理現代化的重要內容，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動是其關鍵。

基層治理現代化的實踐進展

一是黨建引領基層治理。基層黨組織是黨緊密聯系基層群眾的橋梁和紐帶，在全面深化改革的進程中，隨著政府、市場和社會邊界關系的不斷演變，基層黨組織充分發揮了引領基層治理的領導者角色，并創新性地打造了組織覆蓋鏈、先鋒服務鏈和民生幫扶鏈等復合性鏈條，形成了“街鄉吹哨、部門報到”、黨支部+結對幫扶、黨支部+合作社、黨支部+X+貧困農戶等黨建引領基層治理模式，既改善了民生民本，盤活了集體經濟，又激活了多元主體參與基層治理的熱情。新冠肺炎疫情發生后，基層黨組織通過將黨的政治優勢、組織優勢和群眾工作優勢轉化為防控優勢，在這場沒有硝煙的戰爭中，為疫情防控提供了堅強政治保證。在基層黨建的引領下，基層治理筑牢了組織戰斗堡壘，初步形成了黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，為打造共建共治共享的社會治理制度奠定了堅實基礎。

二是民生導向基層治理。增進民生福祉是發展的根本目的。基層治理的主要任務就是解決事關群眾切身利益的民生問題，這不僅包括民眾的學有所教、病有所醫、居有所屋、老有所養、貧有所依、難有所助等各項社會保障，還涉及社會治安、鄰里和睦、資源節約、環境保護等各項公共服務。另外，我國貧困人口主要集中在廣大農村地區，精準扶貧、改善民生的任務在基層治理中尤其重要和迫切。黨的十八大以來，基層黨委、政府堅持將扶貧、扶志和扶智三者有機結合，精準識別、精準扶貧和精準脫貧三措并舉，促進了貧困地區人口的穩定脫貧和產業的持續發展。鄉村振興是精準扶貧之后基層治理的又一有力舉措，系統推進基層政治、經濟、文化、社會和生態文明等多重領域的建設和發展。

三是清單規范基層治理。黨的十八大以來，面對社會發展的新形勢、新矛盾、新問題，為提升治理水平和治理效能，基層黨委、政府在基層治理領域進行了一系列實踐探索，其中最有代表性的是權力清單制度的建立。權力清單制度的建立，使得基層治理規范化水平得到顯著提升。具體體現在，通過對基層政府權力數量、種類、運行程序、適用條件和行使邊界等內容的詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限，大體形成了職能科學、運轉有序、保障有力和服務高效的基層治理機制，降低了治理的成本，提升了治理效能，豐富了基層政府服務內容，創新了服務方式，完善了服務體系。

四是技術改變基層治理。技術是提升治理能力的新動力，互聯網、物聯網、塊數據、區塊鏈、云計算和人工智能等技術在基層治理中的廣泛運用，為實現治理信息共享提供了強有力的支撐，增強了基層治理決策的科學化和民主化，并且通過多重數據的在地化、系統化和邏輯化，有效規避了基層治理中的信息不對稱問題，實現了治理資源的高效配置和合理優化。在這次新冠肺炎疫情防控中，人工智能、大數據、云計算等在疫情監測分析、人員流動和社區管理等環節中發揮了重要作用，有效提升了疫情防控的科學性和精準性。更為重要的是，技術嵌入基層治理，可以通過大數據分析和人工智能等技術手段，模擬政策的各種可能性后果，在提升公共服務的個性化和精細化、更好滿足人民群眾需要的同時，也為打造更有預見性的智慧政府、防范和化解潛在的社會風險奠定了技術基礎。

推進基層治理現代化存在的問題

基層作為連接中央與地方、城市與鄉村的“接點”，在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。實現基層治理現代化，可以有效應對基層治理實踐形勢的復雜性、關系的多元性和治理內容的繁難性。

一是治理基礎設施薄弱。在城鄉分割的戶籍制度下，長期以來我國形成了城鄉二元結構的基層治理體制。這就導致城鄉居民在收入、消費、就業、教育、醫療、社會保障等方面存在諸多差距，農村公共服務供給的數量質量與城市相比也有較大差異。而基礎設施作為保障基層民眾日常經濟社會活動正常化的公共服務系統，是基層治理現代化的引力基礎。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，黨和國家在政策上向農村傾斜，加大了對基層（特別是農村）發展建設的人力物力財力支持。但短期內基層治理基礎設施整體依然薄弱，加上治理資源的分散化和碎片化，增加了基層治理成本和治理難度，從源頭上延緩了基層治理現代化進程。

二是治理資源相對短缺。豐富的人力和物力是基層治理現代化的資源基礎，其中人力資源是第一資源。但是從總體上看，當前基層治理資源相對不足。綜合實力相對羸弱的現實使得基層在優秀人才包括醫務人才的培養上面臨成本高和難度大的雙重壓力。此次疫情武漢等地出現的醫療“擠兌”現象，與基層醫療衛生資源不足有著重要關系。同時，來自城市的虹吸效應往往促使基層（尤其是農村）居民“用腳投票”，農村面臨空心化的窘境。此外，相對落后的綜合實力也大大地消解了基層對外來資本的吸引力度。囿于人才短板和基礎設施薄弱等要素掣肘，基層政府缺乏底氣和魄力，在企業政策支持、設施保障、稅收優惠和用地傾斜等方面難以形成優厚引力。在內部資源難以保留和外部資源難以引入的雙重壓力下，基層治理現代化的推進缺乏必要的資源支持。

三是治理觀念轉變滯后。基層治理現代化需要理念先行，理念是基層治理現代化的重要推力，但是當前基層治理普遍存在觀念轉變滯后，尤其是法治觀念滯后的問題。這次疫情發生以來，一些地方對突如其來的疫情進退失據，出臺的一些防控措施朝令夕改，一些地方甚至出現了嚴重妨礙疫情防控的違法犯罪行為。廣大基層（特別是農村）居民大多文化水平不高，新生代農民工受教育程度也以初高中為主。這一現實，限制了法治理念在基層的傳播和擴散。與此同時，長期以來差序格局維持著地方秩序，而這種秩序本質是建立在熟人社會之上的。對熟人社會來說，家族、人情和資質是“規矩”設立和實施的重要考量因素，這使得以鄉賢、宗法和能人為代表的“人治”理念在基層根深蒂固，作為外力輸入的法治秩序難以被充分接受和吸收。

四是治理能力建設不足。基層治理能力建設是國家治理能力建設的重中之重。隨著新型城鎮化的發展和區域發展競爭壓力的加劇，基層治理現代化面臨著嚴重的能力建設不足問題，主要表現在經濟市場化導致的利益沖突與基層政府的調控能力不對稱，新型城鎮化建設中的盲從、短視和貪大求快行為，制約了基層政府潛在治理能力的有效發揮等方面。更重要的是，基層治理存在的體制機制弊端，特別是形式主義、官僚主義致使治理效能低下。加上基層治理過程中“一把手”現象突出，治理制度化建設不夠，基層治理多以政績為導向，使得基層以環境生態和文化建設為代價換取經濟發展的問題較為突出。

基層治理現代化的推進路徑

一要改善和加強黨的領導。黨組織是基層治理的核心力量，基層黨組織能否發揮核心作用，直接關系著基層治理現代化的實現與否。應將加強黨的領導貫穿于推進基層治理現代化的全過程，推動基層黨建與基層治理深度融合，建立有效的協同治理機制，發揮基層黨組織的引領作用和黨員的先鋒模范作用。基層黨組織一方面要貫徹落實黨的決定，在引領基層治理中破解不同主體的利益沖突，建立健全利益表達、利益協調、利益保護機制，引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛；另一方面要進一步加強對黨員的思想教育，強化黨員組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務群眾的意識和責任，以開放性架構吸納社會力量參與基層治理，形成黨委、政府與社會分工負責的局面，并最終實現黨組織領導下的社會各方共管共治、優勢互補和無縫協作的治理過程。

二要整合和共享治理資源。整合和共享治理資源是基層治理現代化的應有之義，只有不斷提高治理資源的整合和共享水平，才能實現基層治理的良性發展。為此，必須改變基層治理重城市、輕農村，城鄉分治的做法，通過體制改革和政策調整，整合城鄉治理資源，清除城鄉之間的樊籬，把城鄉作為一個整體納入基層治理中，逐步實現城鄉規劃一體化、基礎設施建設一體化、基本公共服務一體化。并在此基礎上，深化戶籍制度改革，實現城鄉居民間的戶籍平等和身份平等，建立城鄉統一的基層治理機制，夯實基層公共服務能力基礎。大數據時代信息共享是治理資源整合的重中之重，必須建立基層治理的數據平臺，建構跨部門、跨層級的信息共享、數據同步、業務協同的信息通道，推動基層治理信息的融合共享，使治理主體形成合力，為基層治理現代化提供信息支撐。

三要凝聚和匯集治理合力。人治與法治是人類為克服自身缺陷而采取的不同治理模式，就其本身而言并無優劣之分，問題在于通過什么樣的治理模式達到善治。我國是一個具有五千多年文化積淀的國家，幾千年的人治歷史和儒家文化底蘊使得人治思想在中國根深蒂固。除了治理觀念的變革，推進基層治理現代化還必須凝聚和匯集治理合力。為此，應進一步加快基層基礎設施建設，強化鄉村教育振興，開發并依托當地人才，就地取“才”，多方聚“才”，實踐育“才”，重賢用“才”，培育新鄉賢和干部等力量，引導民眾逐步形成學法、懂法、守法、講法和用法的習慣，為逐步建立健全自治、法治、德治相結合的治理體系打好基礎。

四要提升和夯實治理能力。中共中央、國務院印發的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出，提升城鄉社區治理水平，需要增強社區居民參與能力、提高社區服務供給能力、強化社區文化引領能力、增強社區依法辦事能力、提升社區矛盾預防化解能力、增強社區信息化應用能力。推進基層治理現代化，同樣需要重視這些治理能力建設。提升和夯實基層治理能力的建設過程，是一個價值導向調整優先于治理技術革新的過程，因此要特別重視基層治理能力建設的制度建構。與此同時，在高度復雜和高度不確定性的社會環境中，基層治理必須通過技術創新來實現對環境的適應。為此，要善于利用大數據、人工智能等高科技手段完善矛盾糾紛源頭預防、排查預警、多元化解機制，打破空間區隔、信息區隔，提高治理的準確性和回應性，增強治理的智能化。

【本文作者為廈門大學公共事務學院教授，福建省社科研究重點基地“廈門大學縣域社會治理能力建設研究中心”主任；本文系福建省本科高校重大教育教學改革研究項目“面向國家治理現代化需求的MPA創新人才培養機制探索”（項目編號：FBJG20180089）的階段性成果】

責編：羅 婷 / 楊 陽

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