摘 要:當前我國進入了常態化疫情防控階段，更加需要公共衛生應急管理體系和能力的系統構建，以及一系列公共治理體制機制上的重大變革，特別是進一步推進跨區域聯防聯控和協同治理常態化、制度化、法治化。其重點是以構建共建共治共享的跨區域應急治理共同體為導向，培育和形成省一級跨區域自主協同、多方聯動、一體化和全周期應急治理網絡，實現應急資源的跨區域、跨時空高效配置，提高地方政府協同處置跨界重大突發公共事件的整體能力。

關鍵詞:應急治理 區域治理 共同體

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

跨區域應急治理共同體是有效應對公共衛生危機的重要抓手

新冠肺炎疫情是一場重大突發公共衛生事件，對跨區域應急協同治理能力帶來了巨大挑戰和考驗。執行基于政府間共享途徑的應急管理政策的一個主要挑戰便是如何在緊急或災難狀態下協調政府間的行動。如果重大突發公共事件發生前跨區域應急協同治理的工作程序不夠完善，至關重要的反應時間就可能喪失，從而導致更大、更嚴重的災難后果。從1998年的特大洪災，到2003年的“非典”疫情、2008年的汶川大地震，再到2020年的新冠肺炎疫情，重大突發公共事件需要解決的問題的跨界性、關聯性、復雜性、系統性不斷增強，單靠受災區域政府自身的應急管理能力和資源保障能力是遠遠不夠的，需要跨區域政府組織、市場力量和社會公眾攜手共進，形成共建共治共享的區域應急治理共同體。

新形勢下，如何建立一套適應中國國情的跨區域應急治理協作長效制度，已然成為新時代推進國家應急管理體系和應急管理能力現代化的重大課題。在這次新冠肺炎疫情防控中，國家衛生健康委建立省際對口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作機制，統籌安排19個省份對口支援，既提高了疫情防控信息的傳遞效率、提升了湖北的應急防疫能力，又改變了傳統的科層制應急管理模式，真正做到了各級政府協同聯動，從區域層面筑牢了應急治理防線。與此同時，我們也要看到，疫情防控期間，跨界道路限行設卡、封路斷路、應急物資被“截留”等跨區域協調矛盾層出不窮，暴露出我國跨區域應急管理協作體制機制方面還存在諸多短板和弱項。為此，有必要充分發揮一方有難、八方支援的制度優勢，建立一種制度性的、一致性的跨區域應急協同治理程序。這樣一來，一旦出現突發公共危機事件，作為應急管理最重要主體的中央、地方、基層等各級政府就可以根據突發事件的嚴重程度、影響范圍、損失大小即時進行應急資源的動員和調撥。

構建跨區域應急治理共同體是新型城鎮化發展到新階段的現實需要

我國的應急管理體系已具雛形，但仍存在許多阻礙應急協作治理的觀念上和體制上的障礙，使得地區間、部門間難以形成整體協同效應。當前，我國進入了常態化疫情防控階段，更加需要公共衛生應急管理體系和能力的系統構建以及一系列公共治理體制機制上的重大變革，特別是進一步推進跨區域聯防聯控和協同治理常態化、制度化、法治化。其重點是以構建共建共治共享的跨區域應急治理共同體為導向，培育和形成省一級跨區域自主協同、多方聯動、一體化和全周期應急治理網絡，實現應急資源的跨區域、跨時空高效配置，提高地方政府協同處置跨界重大突發公共事件的整體能力。

重大突發公共事件可能跨越行政區劃邊界影響到多個行政管轄區，且這類事件造成的后果通常遠遠超出一個轄區政府所能承受的范圍。特別是當前我國新型城鎮化已進入到中心城市引領城市群、城市群帶動區域一體化發展階段。這些城市群中的核心大城市，是人口經濟活動最密集的區域，也是各類風險積聚的區域。正因如此，必須建立政府間橫向縱向的互助合作關系，構建跨區域跨部門應急管理互助協作長效制度，改變政府間、部門間各自為戰、松散、碎片式的現狀，健全跨區、跨城、跨省疫情信息通報和共享機制，支援和協調突發公共衛生事件中各種資源的跨區域調配工作，形成相互協同的風險和危機治理共同體。

提升跨區域應急治理共同體的能動性、協同性和敏捷性

構建跨區域共建共治共享的應急治理共同體將有助于實現跨區域應急資源動員、整合和共享，克服和破除自然地理界線或行政管轄邊界的剛性約束與限制，提高應急資源的利用效率，提升應急響應的能動性、協同性和敏捷性。打造跨區域共建共治共享的應急治理共同體，必須消除本位導向、部門主義、各自為政、職責分散的碎片化管理格局，這必然觸及原有的行政區劃調整和重構。

重大突發公共事件跨區域應急協同治理，主要是從組織間關系的視角出發，探討應急治理中的多層級、跨區域合作網絡，包括應急協同治理的制度框架、應急管理組織網絡中的主體間關系與能力建設、跨界應急協同治理的動態發展及其協調、跨界應急協同治理的信息溝通與技術支持等。認真總結此次疫情防控中的經驗教訓，今后需要做好以下幾方面的工作：

第一，健全跨區域應急準備和預防、監測和預警、響應和救援、善后和恢復、評估和學習等一體化、法治化的全周期管理制度框架，提升區域內政府應對重大突發公共事件的彈性、韌性和持續性。把區域協同治理法治建設擺在突出位置，健全跨區域應急協同治理的法治保障制度，提升法治促進區域應急治理體系和治理能力現代化的效能。在區域間及時、快速提供互助與協作，支援和協調災難事件中各種資源的跨地區配置，并在災難處置的各個階段提供基本的人力、設備、技術和信息服務。堅持頂層設計同法治實踐相結合，以城市群區域為戰略支點，著力構建跨區域共建共治共享的應急治理共同體網絡，為跨區域應急援助提供系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。

第二，健全跨區域共建共治共享的應急治理協調機制和責任分擔機制，科學界定和合理分配各層級、各部門應急治理職能邊界。共建是區域內相關利益主體共同參與區域應急體制機制、組織制度和能力建設，要求突出跨區域防災減災救災公共服務體系和應急物資儲備保障體系建設的基礎性、戰略性地位；共治是區域內相關利益主體樹立大治理觀，打造多方參與的突發公共事件應急治理體系；共享是推進跨區域應急公共服務均等化、標準化、普惠化、制度化，要求跨區域應急治理的成效更多更公平地惠及區域內全體公眾，提升跨區域應急資源共享能力。

第三，構建數據化、智能化、網絡化的跨區域應急協同治理格局。可以利用信息技術，統籌考量地域人群流動特殊性、區域公共資源平衡性、社會動員力量主體性等諸多復雜因素和時代變量，為疫情防控和優化政府應急決策提供數據支持。[1]運用大數據構建跨區域社會風險治理系統，健全基于大數據的區域社會風險監測、評估、預警、研判與有效應對機制。通過海量風險問題數據的碰撞比對、關聯分析、智能判斷，及時發現重大風險苗頭，精準預測和分析研判影響區域內社會穩定的風險隱患，并研制治本戰略和策略，為跨區域應急治理的科學決策提供精準可靠的數據支撐。

最后，全面升級、整合提升區域內流動人口管理信息化、網絡化、智能化水平。加強區域內流動人口基礎數據庫建設，完善基于數據的人口流動分析決策機制，打造智慧預警平臺和智能應急平臺，并將其納入區域應急治理體系建設。強化跨區域公共安全基礎要素保障，這是整個智能化公共安全治理平臺的底線保障，并在此基礎上形成跨區域公共安全預測預警預防治理體系，構建基于“風險預防研判—突發事件應急處置—危險應對”情境下的跨區域全周期應急協同治理機制。

【本文作者為廈門大學公共事務學院副院長、教授】

注釋

[1]王海威：《推動應急管理專業化、制度化、智能化》，《光明日報》，2020年2月27日，第6版。

責編：羅 婷 / 楊 陽

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