摘 要:以街居為核心的網格化社區治理是中國特色的基層治理的組成部分，在新冠肺炎疫情防控中發揮了巨大作用。基于網格化社區治理在疫情防控中所彰顯的優勢和現實中存在的短板，處理好網格化治理與網絡化治理之間的權重、關聯，建構網格化與網絡化并存的基層社區治理體系，并依據社區事務的輕重緩急，調整二者的優先次序至關重要。
關鍵詞:疫情防控 網格化 社區治理 基層治理
【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A
突如其來的新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力現代化的一場大考，而以基層街居為基礎的網格化社區作為承載資源、管理、服務下沉的基礎單元，以其縱向到底、橫向到邊的優勢，在此次疫情防控中表現出良好的成效。網格化模式的核心是希望在一個流動的社會里，通過技術與組織將所有的人都納入到一個個網格體系中，從而實現管理與服務的完美結合。但是，期待與現實之間總是存在張力，“網格化作為對單位制的標準復制”，與市場化沖擊下的多元化組織力量、居民多樣化服務需求與個體化利益訴求的現實情境并不完全吻合。
筆者曾研判，倘若業主、物業、居委會、社工、其他社會組織等均能夠依據法律等相關規則建立與運作，形成多元化的管理與服務體系，則即便沒有網格化、沒有政府部門的大包大攬，社區的有序發展亦是可期的。新冠肺炎疫情沖擊下，網格化社區治理模式成效顯著，而社會組織的作用卻顯現不足，這是否意味著筆者上述的判斷有誤？進入疫情防控的常態化階段，非常態的網格化社區治理優勢是否會出現政策擴散？被機械搬移到常態化防控階段，繼續強化網格化社區治理的力度，又是否會弱化社會力量？
可以預見的是，果真如此推進的話，會面臨兩難的困境：一是政府包辦、統管的社區治理模式會因成本過高而難以持續性推進，群眾的滿意度、獲得感也會出現落差；二是存在極大潛力的社會化力量可能會因疫情防控期間表現不佳而被邊緣化，多元共治的社會治理格局難以形成。因此，亟需對疫情防控常態化階段的網格化社區治理走向進行深入研究。
疫情防控阻擊戰中網格化社區治理的顯著優勢
多層級網格設置實現聯動，破解社區居民“急難愁”問題
經過多年的推行，網格化成為基層治理的重要組成部分，但具體形式上存在一定差異。以上海為例，上海推行網格化社區治理的重要制度建設為網格化中心，全市被劃分成相應的責任網格，一般設有區級網格化中心、街鎮網格化中心，以及居委會和村委會的網格工作站，基層網格化機構領導由街道辦或居委負責人兼任或專任。網格化中心除了聘請網格員進行網格巡查、及時上報網格化管理案件之外，還要負責處理“12345”市民熱線，把熱線投訴信息分發到各個主管部門和街鎮，并對投訴進行事后回訪。多層級的網格設置，通過常態化巡查、結案率目標管理責任、績效考核的壓力驅動等制度安排，為及時回應、有效解決基層社區民眾在疫情期間反映的急難愁問題提供了有力保障。
黨政機關干部下沉網格，實現上下精準對接
各地網格化治理雖然形式上存在一定差異，但常態意義的社區網格具有共同的特征，即以網格為單位的組合管理，主要是以社區為主導，將社區劃分成網格，將政府的各個職能部門，包括巡警、環衛、城管人員以及政府派出機構、社區自治組織、社區志愿者等，綁定在同一網格空間范圍之內，形成一種工作上的關聯和契合的關系。但是，面對疫情，特別是當社區需要進行廣泛的封閉管理時，常態化的社區治理體系顯得捉襟見肘，經常面臨人手不足、資源難以調動等困境。針對這一問題，各地采取黨政機關干部下沉的辦法，即要求黨員下社區，靠前指揮，層層壓實責任。在此次疫情防控期間，黨員干部除了在一線協助社區工作者進行抗疫工作的布置、安排之外，有的網格員甚至承擔起值守大門等任務；同時，還利用自身的關系網絡進行資源的整合、調動，為基層社區爭取口罩、消毒液、體溫計等防疫物資和生活用品，與社區工作者、社區骨干、社區居民形成了協同抗疫的工作格局。
網格化縮小治理單元，精細化管理與精準化供給
網格化管理的優勢是能夠將治理單元進一步縮小，實現精準管理。以上海X區為例，其中一個居委領責3—4個小區，而且小區異質性問題突出，既有商品房小區，又有動遷小區，還有一個分四期建成的老舊小區，且每一期都是不同的施工單位。另外，小區內還有嚴重的人口倒掛現象，外來人口占比明顯超過戶籍人口，甚至高達4:1。對于這樣的社區，如果延續既有的居委5—6位班子成員和3—4位協管員的單元力量進行管理的話，“上面千條線、下面一根針”的困境將會愈發嚴重，再加上疫情防控的工作壓力，社區工作者將面臨難以承受之重。而通過網格設置，縮小治理單元之后，就可以利用縱向到底、橫向到邊的優勢，吸附多元化力量，尤其是既有網格單元內的黨員志愿者進入網格，從而在一定程度上減輕社區工作者的壓力，更好滿足細密化的防控要求、提供精準化服務供給。
網格化社區治理中的短板
網格化壓實屬地責任，加劇了基層社區工作者的負擔
資源、管理與服務下沉的同時，也帶來任務、表格的下沉。疫情暴發后，村居工作人員的工作量和工作時間大大增加，除常規工作外，還要負責道口值班、外來人員登記、小區宣傳排查、口罩預約登記發放、居家觀察人員體溫測量等。有村干部反映，農歷新年伊始，他們就開始正式上班，除了道口24小時輪流值班以外（每班8小時），還要回到辦公室處理上級布置的其他工作，防疫期間每天工作時長達到10—14小時，周末更是24小時隨時待命，并多次在晚上下村組、進小區宣傳排查。另外，除了疫情防控任務重、壓力大之外，多層級的政府管理體制、職責同構的權責配置特征、目標管理責任制與壓力型體制下的層層考核的弊端也隨著疫情的擴散被放大。據調查，疫情期間村居層級負責的表格有25種之多，需要整理的臺賬也高達28本。各個條線都要求村居工作人員按照各自的口徑要求做好表格、臺賬，而實際上這些表格、臺賬在內容上有大量重合的部分。這嚴重耗費了基層社區工作人員的體力與精力，加重了其任務和負擔。
網格化主導下的社區防疫阻擊戰，社會組織表現不佳
據調查了解，從整體疫情防控工作的開展來看，社會組織，特別是社區的社會組織在抗疫中基本上是缺位的。其中，雖然有街道層面的工作人員反映自己轄區內有將近40家社會組織以多種形式參與了疫情防控，但在村居層面的訪談中，得到的回答卻是村居并沒有社區社會組織。同時，在調研中，有鎮級層面工作人員反映轄區內有5家社會組織自愿參與到疫情防控中，包括志愿者組織、行業協會、文化活動組織。但到了村居層面，說法就變成了鎮級部門委托第三方組織開展公共區域消毒、垃圾清運等工作。這一現象的產生有兩個原因：一是社會組織作為專業組織，面向全社會，僅有部分社區是其服務落腳點，在社區防疫中無法形成全面有效對接。二是社區層面的社會組織少且力量較弱。社區的社會組織開展的活動以文體類為多，社會事務類少，在面對防疫需要的時候，社區社會組織就會顯得力不從心；同時，有的社區社會組織數量雖然不少，但是多數組織較為松散，難以迅速形成戰斗力。
網格內多元主體之間的關聯未能理順，未能有效協同聯動
首先，網格化是以街居為核心的治理模式，側重完成自上而下的行政任務。由于大多黨政機關干部長期坐在辦公室，缺乏基層工作經驗，當他們下沉到網格靠前指揮時，就容易出現工作適應困難的癥狀，難以迅速融入到一線防疫工作當中。其次，當前，除了縱向的層級干部關聯未能理順之外，橫向的居委會、業委會與物業公司“三駕馬車”的關聯也未能理順。居委會代表的是行政力量，業委會和物業公司又有著各自的目標訴求和桎梏，例如，業委會作為業主的代表，本該在小區衛生防治、安全管理等方面發揮作用，但卻面臨著小區治理結構性困境，很多地方組織不全、運行不暢，很難在疫情期間發揮作用；物業公司本該為業主的安全健康負責，在小區封閉管理、樓道消殺等方面發揮作用，但在外防輸入、內防傳染、全盤規劃小區抗擊疫情方案上，也有很多力所不能及之處。這樣一來，三股力量在共同承擔社區疫情防控任務時，容易出現各自為戰、扯皮推諉的局面，導致社區治理陷入碎片化困境。最后，疫情防控時期動員群眾參與、配合缺乏有效的抓手。一方面，在疫情危機下，居民參與被壓縮到極小的空間內，動員群眾參與難上加難；愿意參與的以老年人居多，但是老年人的身體素質和健康狀況又容易受到影響，成為社區工作者的又一大擔憂。另一方面，網格員在上門入戶的人口數據排摸工作中，極易吃閉門羹，甚至會遭到辱罵，社區居民的不配合成為網格員推進工作的一大困擾。基于以上分析，縱向的層級干部工作方式融合難題，橫向的“三駕馬車”協同困境與動員群眾的困擾，使得社區難以形成協同聯動的治理格局。
疫情防控常態化階段網格化社區治理的幾點建議
基于以上疫情防控時期網格化社區治理所彰顯的優勢和現實中存在的短板，疫情防控常態化階段，即由“戰時”轉向“平時”的網格化社區治理階段，要處理好網格化治理與網絡化治理之間的權重、關聯，建構網格化與網絡化并存的基層社區治理體系，依據社區事務的輕重緩急，來調整二者的優先次序。展開來說，網格化應充分發揮行政對接、信息排摸，封閉管理和特殊人員服務等行政性職能，建立立體的行政層級管理模式；網絡化治理則要倡導形成多方平等協同治理機制，發揮社區內各主體的作用，各主體之間通過規則協商，實現社區共治。網格化與網絡化二者相輔相成。網格化管理模式能夠高效貫徹行政任務，高成本、可持續的困境由網絡化治理來化解；網絡化治理能夠調動多元主體，離不開網格化管理提供的基本公共服務供給機制與平臺支撐。在落實的過程中，要注意以下幾點：
第一，達標式治理，弱化考核排名。網格化在貫徹自上而下的行政任務方面，雖然在組織機構設置上看是簡約高效，但在實際運行過程中，基層網格受考核排名的影響，壓力過大、任務過重。同時，社會治理領域的工作本身具有模糊性，不易操作成量化的指標進行考核排名。另外，從12345熱線反饋到屬地的問題來看，很多問題都是歷史遺留問題，難以在限期內解決。最后，各個地域有不同的實際情況，如果運用“一刀切”的排名，基層網格激勵層面容易出現考核非公平的問題。因此，可以適當放寬，不要排名，達標即可，以此減輕基層網格的負擔。
第二，清單規范與法治保障并舉。網格化社區治理中，基層面臨表格多、臺賬多的問題，導致基層社區工作者被“捆綁”于行政任務的落實當中，而沒有時間做群眾工作。疫情期間動員群眾難，是干群關系陌生化的一個重要體現。為厘清政府間職能、權限，實現任務的可視化，不少地方創制責任清單、任務清單、準入清單等規范化條線事項，但是科層制安排下，清單如果沒有法律保障，也難以有效落實，因而需要為基層提供切實的法律保障，使其擁有抗辯之權。
第三，探尋規則協商下的居委會、業委會與物業公司協同聯動的工作模式。從疫情防控來看，總體上業委會相對于居委會和物業角色更為邊緣。但在有些社區，業委會在小區封閉管理和物質配給上發揮了很大作用，極大地減輕了居委會的壓力，形成了有效的多方聯動模式，值得學習借鑒。如武漢市江岸區某小區在封閉管理期間，業委會通過微信群建立樓組長體系，發動居民，組織志愿團隊，59名業主分成安全組、協調組、生活組、信息組四個小組，積極做好疫情防控工作。可見，小區內部的業委會功能如果能夠得到充分發揮，將極大地改善僅僅依靠社區行政化管理的壓力。
第四，項目統籌，培育扎根于社區的社會組織。疫情期間暴露出的社會組織發展困境，既有社會組織自身的問題，如專業性不足、能力有限，但也與目前的社會組織購買服務的方式及社區的體制有關。防疫作為一種臨時的危機管理，需要迅速地調動資源，采取非常規手段。而長期以來，社會組織主要是通過政府購買的形式提供服務，很難迅速介入社區的防疫工作中。在此次疫情防控中，一些社會組織打破了這種固化思維，發揮了積極作用，其做法值得借鑒。例如，廣東順德Y社會組織通過其內部網絡協助所在地區的街道社區進行物資的購買、捐贈；成都某社會組織向其所服務的社區提供技術支持，有效地減輕了社區填寫表格的壓力；南京翠竹園的四方工作平臺利用不同屬性的微信群，有效發揮居委會、物業、業委會和社會組織四方合力，充分體現了協同治理的效能。
可見，社會組織要在疫情期間發揮效用，必須扎根在社區之中，與現有社群形成合力。此外，對于專業社會組織，政府需要改變原有購買方式。當前，上海某街道正在試行項目統籌的方式，集中培育社會組織，統籌安排承接小區活動。但這種方式如何扎根社區，克服體制內外的阻隔，與社區內組織建立制度化的網絡協同治理機制，還需要進一步思考和提升。
【本文作者為華東理工大學社會與公共管理學院教授；華東理工大學社會與公共管理學院博士生張良、梁延潤雨對本文亦有貢獻】
參考文獻
[1]郭圣莉：《一個沒有網格化管理的社區也能有序發展》，《東方早報》，2014年8月26日。
[2] 田毅鵬：《治理視域下城市社區抗擊疫情體系構建》，《社會科學輯刊》，2020年第1期。
責編：賀勝蘭 / 羅 婷
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