摘 要:改革開放以來，在工業化和市場化的驅動下，我國城鎮化進程逐漸加快，但是城鄉差距依然較大，城鄉要素互聯互通依然不順暢，推進城鄉融合發展仍有較多短板需要補齊?，F階段隨著我國城鎮化建設的深入和城鄉融合發展新局面的開啟，需要進一步厘清城鄉融合發展的重大意義和現實障礙，從而更好地探索中國城鄉融合發展的道路，實現對城鄉融合發展的路徑創新。

關鍵詞:城鄉融合 治理網絡 創新路徑

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

深刻認識城鄉融合發展的重大意義

一是彰顯新發展理念。黨的十八大以來，我國堅定不移貫徹新發展理念，尤其重視在共享、協調的理念指導下實施中國特色的城鎮化戰略。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，著力縮小城鄉區域發展差距和居民生活水平差距。2018年《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》指出，實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。2019年《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出，堅持農民主體、共享發展。一系列政策的頒布與實施，均是新發展理念在城鄉關系上的具體體現，彰顯出追求協調、共享發展的堅定性和科學性。

二是走中國特色的城鎮化道路。我國的城市人口在大幅度增加，但是與其他國家的城市化進程不同，我國有著人口眾多、歷史悠久、文化深厚、地域多樣、資源異質等特征，鄉村對我國而言有著特殊含義。正如習近平總書記指出的，“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮化，目的就是促進城鄉融合”。城鎮化與城市化一字之差，但意義大不相同。城市化的概念強調農村人口向城市的轉移和工業化生產組織方式對農業生產組織方式的替代，即城市對農村的替代過程，這一過程也是國際上大多數國家經歷的過程。但是城鎮化是中國特色的政策概念，它注重城鄉之間的不可分割性，而不是單一的二分法。因此，城鄉融合發展是對中國具體特征分析下的重大戰略部署，是中國道路的充分體現。

三是凸顯制度優勢。“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事” 是中國特色社會主義制度的顯著優勢。無論是城市還是鄉村都是經濟社會發展的基礎性單元，實現城鄉互補，能夠最大限度激發城鄉發展潛力、激活城鄉發展的內生動力。中央政府具備調動和協調各方力量的能力，一方面通過中央的一系列直接性資源投入和支持政策發展鄉村；另一方面則通過倡導、協調、監督等間接機制，促進地方層面城鄉之間的幫扶、互助、合作等，有效避免馬太效應的產生。

城鄉融合發展本質及其障礙的生成邏輯

我國城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除。從理論上理解城鄉融合發展本質，以及其障礙產生的內在機理，有利于在實踐上更好發力。

明確城鎮化的根本目的與城鄉融合發展的必然性

城市的形成與工業化生產和市場化驅動密不可分，均是由人類社會的資源調配機制產生的。城鄉之間的非均衡、分割甚至對立關系附著在經濟和個體選擇的基礎上，這種非融合狀態是由人類行為產生的。但不能忽視的是，隱藏在人類行為背后的城鄉區域，是由資源、要素、文化、人群等共同構成的生態系統。這個生態系統本身具有整體性，城鄉之間的差別是由人類活動軌跡造成的，但是這種軌跡也使得城鄉之間不可分割，無論是資源軌跡、產業軌跡、生活軌跡，都使其在更大空間范圍內成為一個整體。城市與鄉村之間在物質生態、生活方式以及文化價值等方面的差異，并不是其形成對立和分割的理由，而是只有人與物的多樣性結構才能構成城鄉空間的生態系統。差異性的人與物，構成了互補性，于是只有靠在城鄉之間產生雙向互動，才能連接起這些多樣性，產生交互迭代的效應，使得城鄉整體具有活力。

從公共價值角度而言，城鎮化的發展本質上是要促進這種生態系統的健康生存，在特定歷史階段出現的非均衡發展，也是為實現均衡發展做出的階段性選擇，最終還是要實現公共價值。城鄉之間的非融合狀態，不應該是城市化的常態或者終態，城市化的發展本身也不能成為放棄或犧牲鄉村發展的理由。城鄉融合應是城市化發展的目標，我國實施的城鎮化戰略正是符合了城鄉區域之間關系的整體性、多樣性、連接性等特征，所以城鄉融合具有歷史的必然性。

城鄉融合發展障礙源自非均衡、弱連接

既然城鄉融合具有必然性，那么如何理解城鄉非融合的產生？城鄉非融合狀態可以歸結為兩點：一是非均衡、二是弱連接，重點表現為要素流動不暢、公共服務不均衡等。城市是建立在工業化發展之上的，工業化發展的最重要特征是人口聚集、專業化分工和大型管理組織，城市演變為社會分工協作體系。而人類社會維持這個體系的正常運轉，各種人與組織形成了若干的網絡。這些網絡包括以人際關系為核心的社會網絡、以經濟交換為核心的發展網絡、以公共資源配置為核心的服務網絡、以公共事務處置為核心的治理網絡以及以公共政策供給為核心的政策網絡等。這些網絡通過降低彼此的信息、談判等交易成本，通過多次交互提升承諾可置信性而降低協作風險，它帶來了邊際收益遞增，于是城市體系不斷地強化每個網絡的密度，使得在其中的人和組織不斷獲取收益，進而進一步加大對網絡的投入，最后彼此深深嵌入這些網絡之中。而在鄉村，則圍繞著農業生產生活，也形成了相應的網絡，雖然密度不及城市的網絡高，但是其網絡產生的內部收益也在不斷強化這些網絡的構成。

城鄉之間的非融合本質上是克服各種網絡內部強化帶來的彼此連接的壁壘，這就說明城鄉之間的融合并不能簡單地靠資源重新分配而實現。如轉移人口的社會融入，就是多個網絡之間難以找到有效接口的原因所造成的。對于城鄉的行政管理體制而言，在長期的行政管理中，形成了各自的治理網絡和政策網絡，這些網絡只有通過內部化才能獲得績效，而網絡之間則體現出城鄉行政管理體系的碎片化狀態。因此，城鄉融合發展及其障礙生成的邏輯，表現為城鄉之間在本質上是一個整體、多樣和連接的生態系統，但是城鄉非融合的本質在于僅靠市場化的驅動會使得城鄉各自形成若干個協作網絡，這些網絡會呈現出邊際遞增的內部化效應，從而分離各個網絡，造成城鄉間的壁壘、差距和分割的進一步加大。

城鄉融合發展的創新路徑

城鄉融合不僅是城市化在中國的創新性發展，也是我國國家治理的重要組成部分。要將促進城鄉融合的治理體系放在國家治理的高度，從更大空間范圍的區域治理入手，厘清城鄉融合發展的邏輯基礎，形成適應融合發展的城鄉共治體系。

一是拓展區域治理框架，構建城鄉共治體系的基礎。區域治理是通過區域內各治理主體間的合作與協調，解決區域公共問題的途徑和模式，是對分割化的行政體系進行集成的方式。目前區域治理的重點主要在城市間的雙邊或多邊關系上，用于解決公共交通、生態環境、經濟發展等公共事務。但在區域中城鄉之間的要素流動不暢、收入差距等跨區域問題往往被忽略。鄉村問題得不到有效解決，很大程度上是因為統籌范圍過小，難以形成區域合力，這也是區域治理下一步需要著力拓展的方向。一方面在區域治理的主體上，要將涉農地方政府納入區域治理之中，平等參與、共同協商，從而形成并優化協調合作網絡。另一方面在區域治理的領域內，將以城市病為核心問題的議題框架加入典型鄉村議題，從而拓寬區域治理的范圍，形成單功能或多功能的府際協議或聯席會。

二是強化基礎網絡建設，破除城鄉連接互通的障礙。城鄉間的分離或非融合是因為通過交通、信息、商業等載體在城鄉之間形成了具有內部強化機制的分類網絡，使得要素間的流動和整合、連接、互通缺乏有效的動力。要增強城鄉融合發展的持續性，就必須從內部網絡著眼，打破各自的強化機制，降低網絡間的流動和溝通成本，提升網絡間連接的收益。具體來說，要通過數據網絡互連互通降低其他網絡的連接成本，優先發展服務于互聯網商業創新的城鄉數據網絡基礎設施和服務平臺，以數據價值縮小城鄉差異；通過全國政務服務一體化平臺，推進部門間數據共享，帶動城鄉部門間協同合作。此外，要面向城鄉資源全向連接，優化規劃方案，綜合考慮交通網絡在城鄉之間流動的便捷性和可達性，從而建立起交通、信息與服務于一體的基礎性網絡，并帶動其他連接城鄉融合網絡的發展建設。

三是回歸以人為本的本質，優化基層治理機制。城市化之所以會出現失序狀況，是因為缺乏有效的以人為本的基層治理機制，進而使人際間的身份認同、社會關系與信任接納等存在城鄉間的鴻溝或壁壘。要破除城鄉融合的人際壁壘，就要從優化基層治理的途徑入手，回歸到基層治理的本質上來。基層治理建立在以具體的人為對象的治理基礎上，注重人的差異與需求，這與針對群體或組織的治理有著本質區別。對于城鄉融合發展而言，一個重大問題就是要解決人的社會網絡的健康發展問題，這就需要打通城鄉社會網絡割裂和城鄉二元人際分割的局面。因此，基層治理需要突破城鄉空間邊界，重塑治理邊界，以人際網絡的屬性為出發點，重新界定基層治理范圍，形成多種多樣的共建、共治、共享、共贏的社會治理組織，形成人際互動、互信、互幫、互助的新型城鄉人際網絡。地方政府通過對這些組織賦值、賦權、賦能的方式使其可持續發展，從而助推城鄉融合發展。

四是推進多元協同合作，形成多樣化的組織體系。城鄉融合需要破解許多新的問題，這些問題往往涉及多個領域、部門或主體，需要協同配合推進。目前從國家層面上看，在協同合作上的體制機制基本構架已經形成。2014年國務院同意建立推進新型城鎮化工作部際聯席會議制度，2019年在此基礎上建立了城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度，這使得城鄉融合在組織協同上具有了頂層設計基礎，能夠有效緩解職能分割帶來的碎片化問題。具體推進上，需要在省市等地方層面，加以落實與創新，建立與地方城鄉融合發展需求相適應的多元協同合作體系，在各職能部門之間形成聯席會、領導小組等協同性組織機制，以及工作組、互派干部等交流合作機制。此外，不同地方在城鄉融合方面的進度存在差異，城鄉融合發展力量不均，因而需要根據具體情況精準地將市場、社會力量納入進來，形成多樣化的協同體系。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授】

參考文獻

[1]吳殿廷：《以人為本推進鄉村振興》，《開發研究》，2019年第6期。

[2] 陳松友、盧亮亮：《自治、法治與德治：中國鄉村治理體系的內在邏輯與實踐指向》，《行政論壇》，2020年第1期。

責編：楊 陽 / 董 楠

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