摘 要:在防控疫情過程中，基層治理發揮了極為重要的守衛作用，但同時也暴露出基層“一刀切”、簡單粗暴的執法行為、形式主義、權責關系模糊、基層工作者激勵不足、居民自主治理意識薄弱等問題。基層治理雖位于行政系統底端，但其問題的呈現及其生成機理卻關乎國家治理制度設計和國家與社區關系秩序的價值、功能導向。在后疫情時代，應通過進一步深化國家治理改革，推進基層治理的制度建設及其能力提升。
關鍵詞:基層治理 依法治理 治理能力 疫情防控體系 改革路徑
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
新冠肺炎疫情發生以來，城鄉基層社區作為銜接國家與社會的治理系統，被迅速動員起來，基層干部、下沉干部、社區工作者、志愿者等多種基層治理力量投入守衛社區家園的保衛戰，城鄉社區成為疫情防控的第一線。據民政部統計顯示，此次疫情發生以來，全國有近400萬名社區工作者奮戰在65萬個城鄉社區的疫情防控一線，平均6位社區工作者守護一個社區，平均每名社區工作者對接、幫助350名社區居民。由承平常態的治理體制轉入戰時應急，基層運用“網格化”管理體系，擔負著把好封閉社區管理關口、掌握社區動態變化數據、動員整合社會資源、回應居民服務需求等重要職責，在疫情防控中發揮了重要作用。但同時，“疫情是一面鏡子”，透過基層治理應對公共衛生突發事件的實戰，不僅反映出抗疫中基層治理體系運行的短板和不足，而且放大顯現了常規狀態下基層治理體系的矛盾與問題。在政府管理體制和社會治理體制兩方面，此次疫情暴露出常態基層治理價值導向、制度建設與行為能力上的“軟肋”，筆者針對這些問題提出基層治理觀念、制度和行為改進的突破口與關鍵點，以供參考。
法治精神和思維未得到充分的遵從
為應對疫情風險，各地進入戰時應急秩序，地方政府依法依規出臺了封閉社區、隔離處置、物流管理等限制性政策，獲得廣大民眾的支持與配合。然而，在執行過程中，個別地方出現了“去隱私化”“方法極端化”“行為暴力化”“擴大化”等違法管理現象。客觀地講，疫情所造成的心理恐慌以及防疫要求的壓力傳導，使得基層更加偏向嚴格、嚴厲的屬地管控措施；而危機時期，上級放寬了對基層執法自由裁量權的邊界，加強社會對違規行為的管束力度，這賦予基層更多、更寬泛的行使執法權空間。《中華人民共和國突發事件應對法》等法律規定了緊急狀態下地方治理、行政執法的原則、要件以及程序，但是，個別地方缺乏對法律和國家政令的必要敬畏，出于機械剛性、“一刀切”、簡單粗暴的管理思維和行為方式，置基本法治精神于不顧，超越法律約束，恣意妄為，過度使用公權力；個別地方采取去除隱私、侮辱人格、地域歧視、過度限制通行、扣留物品、暴力管控等非理智的執法手段，對行政相對人進行處罰、管束，造成惡劣影響。這些有損人格尊嚴保障、違背基本法治原則的執法行為，雖然出發點是保障應急狀態下的疫情防控工作的順利開展，但簡單粗暴行為不僅影響到基層的政社關系，埋下社會矛盾的隱患，甚至可能會造成社會沖突，而且在一定程度上損害了依法治國制度，傷害了民眾對基層治理法治精神的信任基礎。
疫情防控暴露出基層治理的能力短板
基層治理位于國家治理“末梢”，是國家治理的“最后一公里”，黨和政府的政策經由基層傳入千家萬戶。在疫情防控中，基層將近些年社會建設和社區治理的常態治理工具轉化到戰時，依靠行政力量的動員與資源調集，依托網格化管理和智慧社區系統，通過人防、物防和技防復合工具，啟動封閉社區管理措施，不斷加密社區的源頭防控網絡，使其成為疫情防控的堅實基礎。然而，受限于基層的地位和現有體制設計，抗擊疫情中的基層治理存在一系列制度缺陷，也暴露出基層治理能力短板，影響到基層治理的有效性。
權責關系不對等，權責分立，降低了基層對復雜治理環境的回應能力
盡管行政系統運行倡導簡政放權原則，但基層運轉的基本情形是“事”與“權”的張力存在，表現為“有限權力，無限責任”“事權下沉，實權上移”，基層回應“一線”問題時被授權可動用的決定、執法、財政、資源、協調及考核權力十分有限，在發現問題與其解決問題的能力之間形成了缺口，影響反應和處置的快速性。同時，由于自下而上的信息傳遞系統狹窄，基層聲音微弱，甚至有心無力，對來自一線問題性質識別、判定、裁決存在時滯性，使得本具屬地信息優勢的基層對復雜多變環境的適應和回應能力欠缺。
社區居民服務供給能力不足
當下，居民對社區安全性管理和服務供給需要明顯增長，提出了諸多個體化延伸的服務要求，這考驗了本就相對薄弱的社區服務供給模式。目前社區防疫系統主要依靠自上而下的行政主導方式推動，大部分社區工作的注意力主要分配在做好上級交辦的任務，完成上級的要求。在人力配置上主要依托社區工作者、干部下沉社區和社區黨委、居委會動員黨員志愿者的調集，其他治理主體參與協同治理并未得到有效跟進，社區社會組織亦沒有充分發揮作用，服務供給途徑單一，供給手段陳舊，壓力最終傳導到處于上級任務和居民要求夾縫之中的社區工作者身上。面對來源多重、頭緒繁多、壓力繁重的工作任務，社區工作者千頭萬緒，精力分散，難以聚焦于服務功能。同時，社區工作的職業化水平與精細化管理能力不高，社區工作者難以獲得物質激勵與心理認同等，也是造成社區服務供給能力偏差的重要因素。
依賴技術治理，技術工具使用表面化，忽視線下實質性社區互動及群眾工作能力
在一些地方，網格化和智慧社區技術工具應用于社區治理，在采集數據、發現問題、意見交流、民意反饋等方面功不可沒。但是，技術工具需要服務于為居民分憂解決問題，有效動員、聯系、組織居民，形成社區治理合力的目標，而非追求工具本身的目的。一些社區技術工具使用的目標被置換，社區網格和數字平臺僅限于上報數據和問題，滿足于自身被考核要求的工作量，而不是運用社區人際網絡，扎實地做好聯系與服務群眾的細微工作，構筑有韌性的社區自我管理和協同治理的平臺，這使得基層治理偏離社區內涵式發展的軌道，造成基層工作脫實向虛，“內卷化”成為形式主義。
形式主義問題困擾基層治理
黨和政府始終如一地反對官僚主義、形式主義作風，反思形式主義帶來的危害。然而，在疫情防控過程中，基層依然遭遇到形形色色的形式主義問題。最讓基層工作人員頭痛不已的恐屬“表格抗疫”，統計、填寫、上報“三板斧”。基層每天面對由不同部門下發的若干表格，征集信息、數據統計、填寫上報，在征詢信息過程中因要求的口徑不同，致使相當多的數據重復填寫，同一數據重復性填報問題較為嚴重；有些需要排查的信息存在于職能部門的數據庫里，社區工作者獲取困難，忙得團團轉，無法得到真實情況，加之信息上報催要急迫，數據亦有“走過場”的問題；而個別基層干部理想信念淡漠，為規避矛盾，罔顧事實，采取機會主義行為，瞞報漏報，推諉責任，加劇了基層形式主義問題。
另外，基層還要應對數量不菲的下派任務，例如學習下發通知、文件，參加動員會與匯報會，回應指標化考核要求，以及迎接部門督導檢查，等等。這些管理方式對提高基層防控意識、強化工作要求、布置防控任務不可或缺，但其中，不乏存在部門以程式化、形式化方法落實工作目標、表現存在感的問題。對此，2020年2月11日，國務院聯防聯控機制的新聞發布會上，要求各地通過聯動機制，務必防止基層重復報表、重復報數、重復檢查，不以發文、記錄作為考察基層抗疫的標準。
形式主義頑疾給基層帶來沉重的壓力，使基層偏離解決問題的工作重點，也讓基層工作人員疲于奔命，苦不堪言。形式主義核心特點是隱匿性，更有甚者以遵循公共利益和遵守規章制度為名，“一刀切”，脫離實際；興官僚做派，做表面文章；遇事推諉，政績觀扭曲；唯上而不唯實，等等。這不僅損害基層工作實事求是、腳踏實地、真抓務實的價值導向，還逐步侵蝕著基層干部積極性、主動性與責任擔當意識。黨的十八大以來，習近平總書記從黨和國家事業、人民利益的高度，反復論述徹底反對形式主義、官僚主義的必要性和重要性，強調“要靠深入調查研究下功夫解難題，靠貼近實際和貼近群眾的務實舉措抓落實”，這也正是基層治理的內在要求。
居民參與意識薄弱且自主治理能力沒有得到充分釋放
社區疫情防控基本上依靠行政動員模式推動，依賴于基層干部和社區工作者，這反過來襯托了社區自治秩序的無力，社區居民自我管理、自我服務、自我教育的精神、意愿和能力偏弱，參與治理的意識普遍不強。社區本是居民鄰里守望和互幫互助的家園，是面對社區日常治理問題共同尋找解決方案的空間。當社區遇到涉及絕大多數居民共同利益的事情時，經由“咨政式”意見表達、觀點互換、協商討論，從而形成共識、謀求“金點子”方案，本是社區居民參與自主治理的應有之義。但在現實中，我們看到，只有一部分社區黨委、居委會、業主委員會、物業公司積極行動，盤點社區居民實際困難，對接居民需求，發動社區志愿者，自謀方法獲取稀缺物資，組織了較為有效的社區自救，而許多社區都少有實質性的社區防疫參與，僅是依循行政管理辦法。因而，對于疫情中發生的一些大大小小社區管理事務變化，諸如居民買菜、快遞派發、防疫物品分配、孤寡老人照顧等，缺少積極的回應、良好的解決辦法，也讓社區工作者陷入疲于奔命又不被理解的困境。
居民參與及自主治理意識不足，是基層長期沒有突破的瓶頸問題。究其關鍵，是要深入思考如何促進社區自治制度以及賦權社區的途徑，將社區居民有效調動、組織起來，激發其自主管理的活力，參與到社區治理的場域中。
社區治理反映出最微觀層面上國家與社會的關系秩序。目前，社區治理處于比較嚴重的行政化狀態，社區常常被作為基層治理的基本行政單元，居委會及社區工作者角色地位尷尬，從屬于政府科層組織，其工作職責主要是承擔科層組織下達和派發的工作事務，但同時其所獲得的賦權和授權極為有限。這種社區治理的權力結構，使得社區居民自治組織角色轉身困難，難以將主要精力投放到關注社區共同體的治理問題及其涉及的利益，運用創設議題、協商議事、社會組織創投、鄰里互動等工具，組織居民參與社區自主治理等治理活動之中。不推動社區自主治理，就無法擺脫基層治理中居民主體觀念、個體責任與共同體規則意識淡薄，政府大包大攬、基層干部被質疑又無力應對的循環往復狀態。
促進基層治理改革的建議
檢視疫情防控中基層治理暴露的主要問題，目的在于反思治理的得失，從國家治理體系和治理能力現代化的高度，認識國家治理制度設計對于基層治理改革的重要性。在后疫情時代，應通過進一步賦權、分權的基層治理體制機制改革，加強基層治理對社會需求的回應性，激發社區治理的自治活力，有效動員居民參與，增進居民主體性觀念，全面提升我國基層治理的效能。
強化基層行政執法的法律底線意識與法治思維
反思疫情防控時期偏離法治軌道的執法現象及其產生機理，更加凸顯國家治理加強法治建設，彰顯法治思維的重要性與緊迫性。提升基層治理行政執法法治化水平，更是一項任重道遠的艱巨任務。一方面它要求基層執法者面對相對人遵循以事實為依據、以法律為準繩、一視同仁的基本法律精神，遵從合法合規和正當程序的執法原則，不斷增進執法行為的規范程度，提高基層執法的公正性。而且，基層執法法治化還要求執法者建立基本權利觀念的倫理排序。作為對行政相對人行為主體實施法律裁決的基層執法，其倚重倚輕的行為選擇和對公正性的價值評判，實際上折射出執法者在多價值沖突中的倫理觀念排序，反映出執法者在依法合規基礎上把握執法合理性的能力，這涉及到對行政相對人權利的觀念及其認知，包括隱私權利、人格尊嚴權利、免于歧視權利等價值的尊重，包括對行為基于善惡動機的判斷，包括用人性化的方式處理糾紛問題。
平衡自上而下推動與自下而上創新的關系
疫情防控非常時期，主要依靠黨和政府自上而下的管理決斷、工作指導、任務分配、資源整合形成集中統一、快速有力的目標和行動。但同時，各地情勢的差異化以及治理問題的獨特性，又勢必要求各地根據自身狀況，選擇適應自身需要的靈活性施策方案，以提高針對性解決問題的能力，這就必然要求經由授權和分權，增進自下而上的自主性創新能力。對于基層治理而言，自下而上的創造性在于充分認同基層了解問題事實、掌握一線信息并擁有社會網絡資源的優勢；重在關注基層發現并提出的問題，傾聽基層的倡議和建議，將重要問題吸納到政策制定實施過程之中。另外，還應自上而下地鼓勵基層探索和實驗，激發基層發現問題和解決問題的主動性，容忍探索中非主觀惡意的錯誤。只有自上而下與自下而上的治理協力，才能使基層治理“一刀切”、“形式主義”、被動作為甚至不作為等問題得以改觀。
以深化行政體制改革，破解基層治理“條塊矛盾”及“碎片化”問題
基層是國家治理體系中最低層的屬地管理組織，處于條與塊管理的交匯點上，承擔著條線下沉與屬地所有的多重管理事務，由此產生責權分立以及諸多形式主義問題。克服基層治理的體制性矛盾，需要不斷深化國家行政管理體制和機制改革，更進一步合理配置行政組織的職能、權力、責任、資源，從制度上保證責權匹配相稱。一方面，通過大部制、“放管服”等簡政放權改革，理順并整合管理職能，在縱向層級上更加清晰基層治理的服務主責和履職邊界，界定區縣、街鄉、社區的責任關系，逐步走向法定化的權責配置；另一方面，運用聯動協同治理機制，應用大數據和“互聯網+”的技術優勢，整合治理資源，分享信息，建立跨部門、跨層級的協同治理渠道，避免基層治理的多頭、重復管理的弊端，提高基層治理的效能。
以黨建引領為支點，撬動并發展社區居民的自主治理
在黨建引領下，運用社區得天獨厚的社會關系網絡，將社區多元的治理主體有效動員和組織起來，推動居民參與到社區問題解決和社區事務管理之中，防止社區高度“行政化”與“懸浮化”，增強社區自主管理的能力，是構建社區共同體共建、共治、共享的基本方向與重大任務。面對社區多元行動主體和復雜利益關系，需要有一個關鍵主體，承擔起基層治理的主要職責，并發揮居間聚合、驅動、組織協調的作用。
在治理模式上，一些社區探索出黨建引領的治理模式，通過黨的基層組織建設與社區社會功能重建目標相互交織的路徑，撬動、組織社區治理力量，推進社區協商共治機制的形成。黨建引領以解決社區治理問題為出發點，圍繞利益訴求和矛盾沖突等焦點議題，從日常細微事務切入，增強社區服務供給能力為抓手，將各方力量匯聚起來。在治理途徑上，社區挖掘帶動居民的積極分子資源，利用線上線下渠道征集、傾聽意見，搭建需求表達和協商議事的平臺，最終達成社區議事規則與居民公約，激活社區的自治能力。
改善基層工作人員的壓力環境，釋放多層次的激勵措施
基層治理制度運行最終需要“人”的行動及其執行能力，缺失“人”的動力和責任感，都可能使制度“飲鴆止渴”。基層工作人員處于“上面千條線，下面一根針”，同時對民眾訴求“有求必應”的工作場景之中。高強度工作壓力、多維度考核要求、監督力度加強、職業發展進路狹窄等多重因素，既強化了基層工作人員競爭性，也造成了他們職業倦怠，如動力不足和枯竭感等等，使隊伍的穩定性和進取心成為問題。因此，在加強責任約束、倫理教育的同時，黨和政府也需要給予這支隊伍多方面、多層次的關懷和激勵，為其提供良好的從業環境。除資源下沉、福利改善和職業空間拓展，可采用的激勵工具還包括：在法律范圍內更多授權，鼓勵基層針對現實問題的管理創新行為；建立有效容錯機制，讓基層工作人員敢干事、干成事；肯定、認同基層工作人員的付出，增進信任；以及增加基層工作人員在職培訓的機會，等等。
【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授、國家戰略與發展研究院研究員】
責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠
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