摘 要:國家治理依賴制度與技術這兩根基本支柱。在國家治理中實現技術創新和制度創新，核心問題是要處理好兩者之間的競爭性關系，使制度與技術協同發展，形成良性循環的螺旋式動力。以技術理性推進制度理性，通過制度自身的變革來促進技術在更多領域中的創新應用，進一步地推進制度變革，從而達到良政善治。

關鍵詞:國家治理 技術理性 制度理性 現代信息和溝通技術

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

推動國家治理現代化的“雙引擎”

從一般意義上看，制度與技術是現代國家治理的兩根基本支柱。一方面，國家治理就是通過制度體系進行治理，因而國家治理的能力和績效取決于制度的適應性及執行制度的能力。另一方面，如果將治理理解為解決社會問題，那么社會問題是否有解以及如何解決，又取決于是否存在合適的技術。作為認識世界和改造世界的方法，技術決定著社會問題是否存在妥當的解決方案。沒有恰當的技術，社會問題的解決不僅是低效的，甚至是不可能的。因此，現代國家的治理，既依賴于制度，又依賴于技術。今天，信息技術、大數據、人工智能等新興技術已經占據了公共管理抑或國家治理的中心位置，它們不僅對政府機構的組織結構、工作程、程序標準等都帶來深刻的影響，而且也深刻地改變著政府與社會之間交流的方式，重新塑造著國家治理的制度安排。

近二三十年來，世界上大多數國家和地區的人們，都不同程度地見證了以互聯網、大數據等為代表的現代信息和溝通技術（Information and Communication Technology，ICT）的蓬勃發展，及由于其在社會各領域中的廣泛滲透和應用而帶來的前所未有的變化。現代信息和溝通技術不僅成為推動經濟增長的有力引擎，而且也深刻地改變了人們的社會交往和生活方式，并因此對國家治理活動產生巨大影響。當信息和溝通技術日益滲透到普通公民的日常生活之中時，國家治理就越來越需要認真面對技術變革所帶來的挑戰。因為政府會發現，如果不主動使用這些技術，就不太可能繼續為公民生產和提供令其滿意的公共服務。

因此，世界各國政府都在積極地推動現代信息和溝通技術在公共部門中的應用，并希冀以此來推動公共管理的創新，以便提高公共治理和公共服務的質量和水平。

然而，值得注意的是，在應用信息和溝通技術的過程中，一個普遍的問題是，隨著現代信息和溝通技術在公共部門中越來越多地應用，它也越來越容易引起制度上的不適。當公共部門越來越多地使用信息和溝通技術，它也就越來越多地受到這些技術本身的限制，現代技術與傳統制度之間的張力因此會表現得越來越明顯。在這種情況下，如何將現代信息和溝通技術與國家治理的諸項制度之間進行有效融合，形成技術與制度協同演進的雙引擎機制，從而進一步優化國家治理的績效和責任，以便持續地推進國家治理體系和治理能力現代化，就成為一項較為急迫的課題。在這個過程中，深刻理解技術與制度之間的關系至為關鍵。

治理制度創新的技術邏輯

現代社會與傳統社會的最大不同在于前者在很大程度上脫離了自然環境的束縛，轉而高度地依賴于一個由現代科學技術所支撐起來的“人造環境”，由此導致科學和技術在現代社會中扮演著越來越關鍵的角色。從歷史唯物主義角度看，科技不僅被視為第一生產力，而且也被認為是引發制度變革的重要力量，是社會結構變遷和社會發展的首要推動力。在社會科學有關組織結構的靜態研究中，技術也一直被視為是組織結構的決定性因素。動態的技術與靜態的制度之間的辯證斗爭往往是推動經濟與政治制度發展的動力。技術的變遷帶來收益分配的變化，進而引發權利與利益結構的調整，從而推動制度的變革。當技術發生變化時，組織結構和制度必須進行相應的調整，這意味著技術的變遷創造了制度創新的需求。

技術變遷與制度創新之間的這種關系，在公共部門應用信息和溝通技術的過程中也表現得非常明顯。公共部門中越來越多的部分將會受到信息和溝通技術的相關標準和協議的監管，信息和溝通技術因此會在公共領域產生特定的結構變化和安排。這意味著信息和溝通技術在公共部門中的廣泛應用，將在改進公共服務質量和效率的同時，對傳統的治理標準、程序、模式甚至結構都帶來深遠且不可逆的影響。信息和溝通技術在公共管理中的應用所帶來的另一個突出變化是，它將國家治理過程中一系列的參與者聯結起來。這些參與者多種多樣，既包括政治機構和政府組織，也包括事業單位與企業組織，如各種技術機構、信息和溝通技術提供商、專業服務公司、軟件工程公司、研究中心等。

盡管這些參與者之間的聯結大多是一種松散的結構，但它畢竟包含與傳統制度生態相對立的異質性元素。例如，在這種有不同參與者的松散結構中，行政機構之間的界限和聯系無法明確，而政府與社會、公民之間的互動方式也出現了巨大的調整。傳統的科層結構將會重塑，單獨且自成體系的政府機構將與多元的網絡相聯結。隨著他們越來越多地卷入跨界的安排之中，政府機構的性質正在發生改變，清晰的組織和行政界限正變得越來越模糊。機構或行政部門可以做什么，越來越取決于在現有的技術環境中所做出的有關技術和體系結構的選擇。隨著信息和溝通技術在國家治理進程中越來越普遍和深入地應用，這些異質性元素將會得到不斷發展，與傳統制度之間的緊張關系將會越發凸顯，從而引發制度變革的需求。

治理技術應用的制度邏輯

然而也必須注意到，技術變遷雖然引發了制度創新的需求，但兩者之間的關聯存在著一定程度的不確定性。如果不存在有效的制度供給，那么不僅制度創新不會出現，技術變遷本身也會受到阻礙。這里面包含兩個重要的判斷：一是制度創新的需求雖然在很多時候是由技術變遷所創造出來的，但制度供給卻在某種程度上是一個獨立于技術變遷的過程；二是技術變遷雖然是制度創新的推動力，但制度本身也會對技術的應用和變化產生反作用，它既可以阻礙也可以推動技術的變遷。只有當社會中存在著有利于技術進步并具有制度供給能力的制度體系時，由技術進步所推動的制度變革和社會發展才有可能得以順利地出現。

在一般的情況下，技術對制度的挑戰將會導致什么樣的結果，在現實中往往存在著較大的不確定性，這就需要深入地理解技術應用的制度邏輯。技術本身并不會平白無故地產生，也不是一經產生就會立即得到大規模地應用，技術在某種意義上可以說是社會建構的產物。社會對技術的建構，既表現在技術的創新環節，也表現在技術的應用過程之中。

首先，任何技術創新的出現，都依賴于新的科學知識的出現以及相應的激勵結構，而后者又依賴于特定的社會制度條件。只有當知識的追求和創造這一活動受到恰當的激勵時，持續的技術創新才會大面積地出現。社會政治制度因此會影響到科學知識的積累以及與之相關的創新活動。例如，民主制度因其鼓勵個人自由，將更有利于對知識的探求，而專制制度則會因其傾向于控制知識的傳播而阻礙技術創新。正是在這個意義上，諾斯等制度經濟學家才一再強調制度變遷相對于技術創新的優先性和根本性。

其次，當技術創新出現時，它的傳播和應用也會受到社會經濟政治等制度安排的制約。新技術的傳播和應用存在著一個從識別到選擇再到實施的過程，其中的每一個環節都存在著不同經濟政治力量間的交互作用。例如，由于新技術的應用會涉及到利益的重新分配和權力的重新調整，強勢利益集團會利用其在現有體系中的制度性權力，影響新技術的識別、傳播和應用。他們會選擇那些符合其利益的技術，相反的技術則會受到忽視甚至壓制。因此，技術的應用會事先經歷一個被現有制度結構或規范所篩選的過程，只有那些通過其篩選的技術才有可能得到傳播和應用。

應該看到，制度對技術的篩選不一定完全是以激勵或強制的方式進行的，它也可以通過認知或規范性的方式加以實現。通過在特定的制度背景中賦予技術系統以特定的意義，使用者對新技術的采納將會獲得其他參與者的認同和支持。否則，新技術的采納將會成為爭議性的事件而受到阻礙。需要注意的是，技術往往根據其對其它技術的依賴性程度，以及自身內部的結構，而具有一定的彈性空間，這種彈性空間為現有制度提供了對新技術進行改造或轉化的可能性。

技術與制度的螺旋式演進

制度對技術的篩選或轉化也存在限度。首先，技術并不是一個單一的產品，而是一個相互關聯的技術系統。不同技術之間的互相依賴性制約著制度篩選的空間；其次，一些技術雖然可能存在一些可改造的彈性，但大多數技術都具有不可改造的剛性。技術自身具有不可隨意改動的標準和規則，當制度選擇應用這些技術時，實際的情況可能不是技術適應制度，而是制度的運作必須體現并滿足技術的標準和要求。以信息和溝通技術為例，當它應用于公共部門時，行政管理的程序和規定必須按照信息技術的標準和代碼進行轉換，行政管理活動必須遵循信息通訊技術的標準和協議而不是相反。

因此，既不應夸大技術的決定性作用，也不應夸大制度的選擇性作用，更為準確的說法可能是，技術與制度之間是一種競爭的關系，每一方都力求去“教化”另一方，以使之適應于自己的需要。技術和制度這種競爭性關系，其結果是不確定的。它既可能是惡性的，也可能是良性的。以信息和溝通技術在國家治理過程中的應用為例，在一種健康的動態關系中，首先是通過某些制度或機構的自覺變革促進信息和溝通技術的創新應用，后者又將促成進一步的體制變革，從而擴大了公民獲得服務的機會、提高了公共服務的公平性、節省了公共服務的時間和成本。相反，當公共機構不愿意做出自我調整，而是將信息技術用作強制執行現有制度程序的工具時，不利的關系將會出現，它會阻礙制度實踐的變革和創新，制度將會越來越僵化，從而導致惡性循環。

對于國家治理而言，至為關鍵的是要在技術與制度之間構建出一種良性的循環關系，以技術理性來推進制度理性，通過制度自身的變革來促進技術在更多領域中的創新應用，又進一步地推進制度變革，從而達到良政善治。這種良性循環或螺旋式演進的出現，包括兩個層面的問題。一個是較為宏觀的問題，它涉及到根本的社會秩序與整個社會的知識生產和技術創新的問題；另一個則較為具體，即公共部門中技術與制度間螺旋推進的問題。前一個問題涉及面過于廣泛，這里更為關心的是公共部門中的具體問題。

技術要在公共部門中得到應用，首先有賴于決策者對它的認知和理解。只有決策者承認其必要性的技術才會得到應用，而且決策者會按照自身對技術的理解來使用這些技術。要在國家治理過程中實現技術與制度的螺旋式演進，至少要建立兩個方面的機制。

首先是強化國家治理的責任機制。在現實中，國家治理的責任性主要體現為它的回應性，意指國家治理應當著力于滿足人民群眾的重大關切。就技術應用而言，它的意義在于，當現代信息和溝通技術日益滲透到人們的日常生活時，便會對公共部門應用這些技術產生了來自外部的推動力。因為公共部門會發現如果不應用這些技術，就不太可能為公民提供令其滿意的高效服務了。

其次，還應建立起有關技術應用的反饋機制。技術應用的效果必須能夠得到及時反饋，這包括兩方面的內容。一是技術應用所取得的成績能夠得到制度化地承認，這種承認會形成技術應用的正反饋，從而有利于更多的部門或組織加入到技術應用和創新的過程中來。二是技術應用過程中不可避免地會產生一些意料之外的后果，也包括一些負面的后果。這些負面后果應該及時地得到治理。就信息和溝通技術而言，其被大量應用的后果之一就是開發和管理該系統的公司在國家治理過程中日益承擔著關鍵的公共職能，相伴隨的就是日益令人擔憂的隱私和安全性問題。如果這些負面后果得不到及時處理，將會產生抵制其進一步被應用的阻力。

對回應的責任性的強調以及對應用后果的及時反饋，有利于產生一個推動技術設定的環境。在這種環境中，技術要素不能簡單地被理解為一種與執行公共服務的任務有關的工具；相反，它們自身就構成了認知和評價公共部門工作的規范性要求，公共部門的工作通過其所使用的技術而獲得意義。換句話說，技術對于公共部門而言，變得同意義和合法性一樣重要。簡單而言，對國家治理責任和績效的追求，將會迫使公共部門打破傳統制度的束縛，通過制度創新來推動新技術的廣泛應用，從而形成一種良性循環。

實現技術與制度之間的良性循環

隨著現代社會的發展，技術和制度日益成為國家治理不可偏廢的兩根基本支柱，技術創新和制度創新因而也成為推進國家治理現代化的基本動力。在國家治理的過程中實現技術創新和制度創新，核心的問題是要處理好兩者之間的競爭關系，在良性循環的過程中產生螺旋式的動力。在傳統的意義上，技術往往被理解為手段、工具或方法，不具有規范性的含義。然而，通過責任機制，技術也可以具有規范性的含義，從而推動公共部門通過制度變革來吸納新技術，進一步提升國家治理的能力、改進國家治理的績效。隨著信息和溝通技術在公共部門中的廣泛應用，其改變著公眾對國家治理責任的認知，使諸如透明性、開放性及可問責性在現實中有了可能。這些責任意識的提升，又將推動新的制度創新，從而形成技術與制度之間的良性循環，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供持續的推動力。

【本文作者為南京師范大學國家治理與政府創新研究中心、公共管理學院教授；本文系國家社科基金專項“公共決策視角下重大疫情的應急響應機制研究”（批準號：20VYJ065）的階段性成果】

參考文獻

[1]崔祿春、代江波：《深刻認識中國特色社會主義制度的顯著優勢》，《學習月刊》，2019年第12期。

責編：臧雪文 / 蔡圣楠

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