作者：崔衛杰，商務部國際貿易經濟合作研究院產業國際化戰略研究所所長、研究員
從自貿試驗區工作啟動以來，我國自貿試驗區建設布局逐步完善，在投資貿易自由化便利化、金融服務實體經濟、政府職能轉變等領域進行了大膽探索，取得了顯著成效。當前，新冠肺炎疫情對我國經濟發展帶來前所未有的沖擊，自貿試驗區作為新時代改革開放的試驗田，應充分發揮改革開放排頭兵的作用，加快探索疫情背景下復工復產、推動高水平開放、實現經濟高質量發展的路徑和方法，為我國經濟增長注入持久動力。
自貿試驗區是保持經濟增長活力、引領經濟高質量發展的前沿陣地
圍繞制度創新這一核心任務，自貿試驗區在引領我國新一輪以制度型開放為主的開放進程，逐步構筑起我國經濟發展的制度型新優勢，促進各地開放型經濟水平大幅提升，推動形成區域經濟高質量發展的新格局方面發揮了重要作用，已成為我國保持經濟增長活力、引領經濟高質量發展的前沿陣地。
自貿試驗區推動形成經濟發展的制度型新優勢
自貿試驗區建設實施以來，大力推進制度創新，適應了我國由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變的需要。從2018年底中央經濟工作會議首次提出“制度型開放”這一概念，到黨的十九屆四中全會明確提出“推動規則、規制、管理、標準等制度型開放”，標志著我國對外開放不斷向制度層面縱深推進，進入了以制度型開放為主的新階段。自貿試驗區自設立以來，積極對標國際高標準經貿規則，聚焦投資管理、貿易監管、金融開放創新和事中事后監管等領域，大膽創新，形成了大量制度創新成果。截至2019年7月，僅在全國層面復制推廣的制度創新成果就達到了202項，為全國制度型開放做出了重大貢獻。自貿試驗區形成的改革試點經驗以及在全國范圍內的復制推廣，有利于疏通制約經濟高質量發展的制度堵點，破解發展難題，逐步構筑起我國經濟發展的制度型新優勢，推動我國由土地、人力等傳統優勢向制度新優勢轉換，形成新的制度開放紅利。
自貿試驗區推動我國開放型經濟水平大幅提升
自貿試驗區在推進更高水平開放上發揮了重要的引領作用，已經成為開放型經濟發展的重要支撐力量。例如，2018年，11個自貿試驗區（不包括剛剛起步建設的海南），以不到全國萬分之二的面積，吸收了12%的外資、創造了12%的進出口；2019年1—10月，12個自貿試驗區以不到全國千分之四的國土面積，實現了占全國14.4%的外商投資和12.5%的進出口，為穩外貿、穩外資做出了積極貢獻，自貿試驗區作為改革開放新高地的作用得到了更充分體現。未來，自貿試驗區將通過進一步對標國際先進水平、進一步聚焦高端高新領域，在更高層次上引領新時代更高水平開放。
自貿試驗區推動形成區域經濟高質量發展布局
從2013年自貿試驗區工作啟動以來，我國自貿試驗區建設布局逐步完善，在推動區域經濟高質量發展、促進我國經濟協調發展等方面也發揮了重要作用。為了在更大范圍進行改革創新的實踐和探索，通過更深層次的改革激發高質量發展的內生動力，黨中央、國務院于2019年7月底和8月初先后批復設立上海自貿試驗區臨港新片區，以及山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江6個自貿試驗區，形成了“1+3+7+1+6”覆蓋東西南北中的改革開放創新格局。全國18個自貿試驗區，實現我國沿海省份全覆蓋，并首次在沿邊地區布局，更好地服務和融入了“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展等重大國家戰略，為推動形成全面開放新格局、完善優勢互補高質量發展的區域經濟布局作出更大貢獻。
新形勢下推進自貿試驗區高質量發展、保持經濟增長活力的建議
自貿試驗區作為我國深化改革開放和經濟高質量發展的前沿陣地，在政府管理、風險防范等方面積累了豐富經驗，在當前形勢下，需要自貿試驗區進一步發揮示范帶動作用。短期來看，可利用自貿試驗區高效的管理效能、以及相對獨立且以生產為主的經濟結構，在疫情防控常態化與復工復產協同推進等方面發揮示范帶動作用；長期來看，要按照建設更高水平開放型經濟新體制總體要求，進一步賦予自貿試驗區更大改革自主權，在進一步加大高水平開放的壓力測試、加強制度型開放的系統性集成、突出制度型開放的差異化探索和強化服務經濟高質量發展等方面鼓勵自由貿易區“大膽試、大膽闖、自主改”，培育經濟增長的內生動力，進一步增強中國經濟高質量發展的韌性。
進一步賦予自貿試驗區更大改革自主權
自從黨的十九大報告提出要賦予自貿試驗區更大的改革自主權以來，我國出臺了《關于支持自由貿易試驗區深化改革創新若干措施的通知》（國發〔2018〕38號）等措施，以充分調動各地積極性，深入推進改革創新，促進經濟高質量發展。尤其在當前面對疫情帶來的沖擊下，需要進一步賦予自貿試驗區更大改革自主權，特別是在復工復產、支持中小微企業等方面，應給予充分的政策制度支持，推動各地出臺一些含金量高的政策措施，有效促進消費回補和潛力釋放。尤其要大力支持生物醫藥、醫療設備、5G網絡、工業互聯網等領域加快發展。同時，做好疫情后經濟補償性增長的政策制度儲備，提前謀劃，做好預案，確保能夠及時出臺符合市場預期、具備良好效果的政策制度。
進一步加大高水平開放的壓力測試
作為我國對外開放的前沿陣地，自貿試驗區要進一步加大開放試點力度，為我國構建更高水平開放型經濟新體制進行風險測試和壓力測試。當前，面對新冠肺炎疫情對經濟社會帶來的困難和挑戰，要按照黨中央要求，優先保障在全球供應鏈中有重要影響的龍頭企業和關鍵環節恢復生產供應，維護全球供應鏈穩定；同時，支持出口重點企業盡快復工復產。未來，要進一步壓縮自貿試驗區外商投資準入負面清單，全面梳理和取消負面清單之外的限制性規定，消除各種隱性壁壘，切實解決“準入不準營”的問題；要積極探索實施跨境服務貿易負面清單管理制度，為全國范圍內跨境服務貿易管理制度變革探索路徑；要對標國際先進規則先行先試，特別是要對標CPTPP等經貿新規則，在投資管理、知識產權、環境保護、電子商務等新議題新領域深入探索試驗；此外，還要處理好擴大開放與風險風控的關系，在擴大開放的同時，守住風險底線，加強風險防控體系建設，確保既要放得開、又要管得住。
進一步加強制度型開放的系統性集成
新冠肺炎疫情防控充分體現出我國政府治理體系、治理能力、制度優勢等先進性，凝聚著全國上下、各個部門的通力合作和協同配合，是系統性的重大工程。自貿試驗區建設的核心任務是制度創新，制度創新的實質就是制度型開放，制度型開放也必然需要系統性設計。而隨著改革進入攻堅期和深水區，根本性、系統性的制度創新越來越難。未來，為構建更高水平的開放型經濟新體制，自貿試驗區需要在推動制度型開放上更加注重系統集成，不能滿足于零敲碎打或細枝末節的改革，而是要推動各部門形成合力，探索更多根本性的制度變革、系統性的制度創新或全流程的制度優化，形成一批新的重大制度型開放成果。
進一步突出制度型開放的差異化探索
各自貿試驗區因地制宜開展差異化探索，通過對比試驗、互補試驗，形成更多更好的制度創新成果，這既是自貿試驗區建設的內在要求，也是制度型開放本質特征的具體體現。以制度創新為核心任務的自貿試驗區，本質上既要在轉變政府職能、貿易投資自由化便利化、金融開放創新等共性試驗任務上做出特色，又要在“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展等差異化試驗任務上探索形成普適性的制度創新成果。這就需要各個自貿試驗區圍繞各自戰略定位，大膽進行差異化探索，推動形成多層次、寬領域的改革試點格局。此外，要充分考慮各地對自貿試驗區新增片區（或擴區），以及爭取試行某些自由貿易港政策措施等方面的實際訴求，在自貿試驗區建設模式上大膽開展差異化探索。例如，考慮適度突破120平方公里的區域范圍，或開展全域性自貿試驗區改革試點等。
進一步強化服務經濟高質量發展
自貿試驗區強調制度創新、推動制度型開放，其落腳點是服務于新時代經濟高質量發展。展開來說，就是要通過聚焦制約經濟高質量發展的深層次問題，查找短板，破除各種體制機制障礙，激發各類市場主體活力，集聚高端生產要素，發展高端高新產業，推動經濟實現高質量發展。為此，自貿試驗區一是要聚焦人才、數據信息等高端要素，構建有助于高端要素自由便捷流動的良好環境；二是要根據不同產業的難點堵點，精準定位產業發展訴求，真正把解決產業發展訴求放在突出位置；三是要適應新產業新業態新模式不斷涌現的新形勢，準確把握產業鏈、產業生態等可能發生顛覆性變化的新特征，制定前瞻性的產業開放發展策略；四是要通過自身的高質量發展，帶動周邊區域經濟實現高質量發展，加快形成優勢互補的高質量發展的區域經濟布局，推動實現區域經濟協調均衡發展。
（文章選自《國家治理》周刊 原文責編：王茂磊 / 羅 婷）
