【摘要】新冠肺炎疫情防控展現了中國之治在應急動員、組織指揮方面的突出能力，但也暴露出了我國突發傳染病預警機制存在的短板。疫情過后，要認真檢視突發疫情風險研判、預警決策、信息發布存在的問題，推進權力下放，完善突發事件預警機制，促使地方政府強化風險意識，提升突發疫情預警的效率。

【關鍵詞】公共衛生  預警機制  風險管理    【中圖分類號】R197    【文獻標識碼】A

這次新冠肺炎疫情暴發后，在黨中央的統一領導下，疫情防控工作實行統一指揮、統一協調，在全國范圍內迅速調集醫務人員和醫療物資，對湖北省尤其是武漢市的疫情防控提供有力支援。面對重大突發公共衛生事件，此次疫情防控展現了中國之治在應急動員、組織指揮、決策部署方面的突出能力，凸顯了舉國體制對重大疫情應急管理、重大危機綜合應對的有效性。但同時，這次疫情應對也暴露出了我國在突發傳染病預警方面存在的問題。為此，可聚焦相關制度短板，進一步完善突發公共衛生事件的預警機制。

突發疫情預警的三個階段

隨著風險社會的來臨，提升突發事件應急管理能力已成為國家治理的迫切需求。2003年“非典”疫情結束后，我國開始推進突發事件應急管理體系建設，致力于構建分級預警制度。然而，在新冠肺炎疫情的考驗面前，原因不明傳染病的預警機制再次暴露出脆弱性。因此，提升突發疫情的風險管理能力，要針對現實問題，補齊突發疫情預警機制的短板和漏洞，有針對性地推進公共衛生體系建設。突發疫情風險預警可分為以下三個階段。

一是突發疫情的風險認知。出現原因不明的疫情后，需要依靠各類醫院和醫療機構，提供分散的疫情信息，通過專門的信息報送系統，向上級單位報告疫情信息，匯集形成實時數據，反映疫情的發病情況、癥狀特征等，進而針對具體疫情進行流行病學調查，對相關病例進行搜集、比較、分析和評估，充分研判疫情的風險狀況。突發疫情的風險認知需要運用監測技術手段，獲取疫情傳播的關鍵證據，這個過程具有很強的專業性，需要堅持專業化原則。

二是突發疫情的風險研判。通過網絡監測獲取疫情信息后，接下來需要判斷突發疫情的風險，包括直接危機、關聯危機和潛在危機。風險研判既依賴于對疫情進行監測和分析獲得的事實信息，也要考慮具體情境下疫情發展的基本趨勢。對于突發傳染病來講，風險研判需要建立整合性議事平臺，邀請不同領域專家參加，形成集體審議機制，發揮同行評議的作用，實現不同主體的知識協同，避免由于個人因素導致誤判。基于疫情監測獲取的信息，專家組經過集體討論，對突發疫情及風險作出綜合性判斷，為政府決策提出建議或方案。

三是風險預警的信息發布。傳染病是威脅人類生命健康的流行病，如果不能得到有效控制，將會在人群中廣泛傳播。應對原因不明的突發疫情，需要根據專家對風險的判斷，由政府綜合考慮多元目標訴求，確定是否發布風險預警。如果突發疫情的監測、分析、風險判斷主要由專家承擔的話，那么，突發疫情的信息發布則可堅持政府主導，根據疫情風險的強度及影響范圍，建立分級預警機制。對于重大突發疫情，由中央政府發布預警信息，區域性、中低度風險的疫情由地方政府作出決定。

新冠肺炎疫情預警帶給我們的反思

與“非典”時期相比，當今社會的一個新變化是人口的流動性顯著增強。隨著城市化和市場化的不斷發展，人口高度流動已成為中國社會的一個顯著特征。出現傳染性很強、原因不明的疫情時，如果不能快速發現并報告，不能在第一時間向社會發出預警，病毒就會隨著人員流動快速傳播，導致疫情大流行。在這次新冠肺炎疫情預警中，以下五個問題值得深思。

一是突發疫情風險認知的信息傳播問題。人類發展史是與病毒斗爭的歷史，病毒在不斷變異，人類社會也一直面臨新病毒及其帶來的未知風險。對專業性很強的問題，可堅持尊重專家、尊重不同意見和觀點的原則，讓有效信息充分擴散。面對爭議性看法，相關部門可考慮信息發布者、傳播者的主觀動機，只要信息基本屬實，主觀上并無惡意，客觀上未造成嚴重危害，可秉持包容態度。

二是突發疫情風險研判中的知識運用問題。從動態過程看，知識運用可分解為任務分析、信息搜尋、知識獲取、知識理解、知識應用五個環節。疫情調查需要兼顧官方渠道和其他途徑，除了官方渠道提供的疫情報告和監測數據外，也要收集其他途徑獲取的疫情信息。在流行病學調查中，專家組如果公布聯系方式，為知情者反映情況提供便利，通過整合不同渠道獲取的信息，有助于提升風險研判的準確性，并為制定防控措施提供更可靠的依據。

三是突發疫情預警的決策機制問題。現代社會的分工高度細化，對于專業性很強的決策領域，需要充分發揮專家的專業支撐作用。疫情防控屬于高度專業化的風險決策，需要更好地發揮專家的技術優勢，由專家基于科學知識和證據提出合理的防控方案，決策者從備選方案中進行擇優。對于有爭議性的風險研判，可在決策中引入聽證機制，注重聽取不同聲音，由政府作出最終決定。衛生行政管理也要堅持專業化原則，選拔任用具備專業背景或業務經驗的人。

四是突發疫情預警的地方責任問題。我國《傳染病防治法》規定，疾病預防控制機構、醫療機構和采供血機構及其執行職務的人員發現本法規定的傳染病疫情或者發現其他傳染病暴發、流行以及突發原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務院規定的或者國務院國家衛生行政部門規定的內容、程序、方式和時限報告。在現行傳染病防控制度下，地方政府上報疫情的同時，如果能在醫療系統內部啟動應急響應，支持醫院采取防護措施，則可降低醫護人員感染的風險。

五是突發疫情預警的央地關系問題。我國現行《傳染病防治法》規定，傳染病分為甲類、乙類和丙類，實行分類管理。該法明確列舉了三類傳染病包括的具體病種。其中，甲類傳染病由國務院衛生行政部門報經國務院批準后予以公布、實施，乙類和丙類傳染病由省級政府根據疫情發生和流行趨勢的預測，發出疫情預警。該法規定發現突發原因不明的傳染病時，依據屬地管理原則，按照規定的程序和時限上報疫情，對于需要采取甲類傳染病進行防控的，要報經國務院批準后予以公布實施。該法并未明確賦予地方政府對突發原因不明傳染病的預警權。出現疫情后，為免于行政問責，地方政府傾向于層層上報，等待中央作出指示再行動。根據《突發公共衛生事件應急條例》，發現原因不明的群體性疾病后，省級政府應及時向國家衛健委報告，國家衛健委應盡快組織力量制定技術標準、規范和控制措施。在此過程中，疫情上報、流行病學調查、疫情監測、專家分析、疫情報告、行政審批都需要時間，任何一個環節出現誤判，都會導致決策遲緩、疫情預警不及時。

構建高效的突發疫情預警機制

第一，在突發疫情的風險認知中，政府治理可尊重專家的話語權，對專業人士的風險預警持包容態度。突發疫情預防的第一原則是快速傳播疫情信息，及時采取防護措施，信息傳播得越快，社區、家庭和個人的防護措施就會越到位，這樣就越有利于阻斷疫情傳播。如果出現虛假信息，專家、媒體和政府部門可及時跟進，公開真實的信息，減少公眾的疑慮和恐慌。

第二，吸納本地專家參與疫情調查，擴大公眾參與途徑，更好地利用地方性知識。突發疫情的風險研判既要運用一般性的科學知識，也要運用具體情境下的地方性知識和信息。出現突發疫情時，專家對病原體、傳播渠道、傳染性及毒性的認知有限。面對大量不確定因素，疫情調查需要收集各方面的信息，利用多方主體的知識，形成知識協同效應。在傳染病調查中，既要依靠官方正式渠道獲取信息，也要重視非正式渠道獲取的信息。為此，一方面，需要完善疫情調查的專家組制度，在制度上作出明確規定，專家組可吸納本地專家參與進來，充分發揮本地專家及其信息渠道的作用；另一方面，可向社會公布專家組的聯系方式，方便一線醫務人員反映疫情線索。對疫情風險的研判，需要基于真實數據和證據，建立集體審議機制，充分利用各方面的知識和信息，讓專家基于理性討論得出結論。

第三，健全突發疫情的預警決策機制，對于爭議性較大的疫情可引入聽證程序。在突發疫情的風險管理中，專家基于科研認知和專業素養進行風險研判，由政府決定是否預警。與個人預警不同，政府預警屬于一種正式的組織行為，隨之而來的是社會動員和應急處置。在疫情不明情況下，專家的意見可能有分歧。為此，可引入聽證程序，聽取不同專家的意見，再作正式決策。由于我國城市人口密度大，對于原因不明的疫情有必要強化風險意識，發現傳染現象應及時預警，引導醫療機構、社區和家庭采取防護措施，避免疫情蔓延。

第四，完善高度集中的疫情預警機制，賦予省級政府衛生行政部門對原因不明疫情的預警權。現行傳染病防治制度將突發原因不明疫情的公布權集中于中央政府，地方發現原因不明疫情后需上報國家疾病防控機構，疾病防控機構開展調研后，提交疫情報告，再由國家衛健委報經國務院批準后才能公布。遇到原因不明的傳染病，醫療機構和疾病防控機構無權公布疫情，只能逐級上報，經授權后才能由省級政府衛生行政部門公布疫情信息。這種高度集中的預警決策模式，使得地方政府處于被動局面，容易錯失疫情防控的寶貴時機。為此，可完善《傳染病防治法》，進一步明確地方政府的屬地管理責任，推進權力下放，健全疫情預警機制。在屬地管理原則下，出現突發疫情后，疾病控制機構可在第一時間介入，通過流行病學調查進行疫情研判，省級政府衛生行政部門有權決定是否進行預警。對于傳染性極強的突發疫情，如果錯失疫情防控的黃金時段，當疫情蔓延，會造成巨大損失。及時啟動應急響應，及時進行社會動員，有利于更好地落實“早發現、早報告、早預警、早隔離”的原則。

第五，構建突發疫情上報、預警遲滯的責任追究機制，強化地方政府及時預警、及時防控、消除風險的責任。從傳染病的流行結果看，絕大多數疫情都發生在局部地區，只有極少數疫情會波及全國。突發疫情在暴發之初，其病原和傳播渠道都不確定，需要在第一時間上報疫情，啟動流行病學調查，根據疫情報告、監測資料，結合國際、國內疫情信息，對原因不明的疫情進行分析評估，對可能流行的傳染病進行預警，向社會發出警示信息。為此，可賦予省級政府對疫情風險的預警權，同步構建責任追究制度，促使地方政府強化責任意識，及時進行風險預警。為強化地方政府對傳染病疫情的預警責任，需要明確規定疫情預警的觸發機制，當發現某種傳染病或原因不明疫情的病例積累到一定數量后，地方政府將不再擁有自由裁量權，可立即公布預警信息。如果地方政府未能及時預警，造成疫情擴散，則要進行責任追究。這種責任追究制度將促使地方政府主動預警，而不是凡事逐級上報，等待上級指示才行動。推進疫情預警的責任制度建設，也需要明確規定地方政府衛生行政部門與疾病防控機構的職責分工，避免出現“推諉扯皮”的現象。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授）

【注：本文系中國人民大學科研基金重大項目“政策試驗模式的國際比較研究”（項目編號：20XNL022）的階段性成果】

【參考文獻】

①王萍、牟冬梅等：《基于傳染病監測數據的危機探測研究》，《情報學報》，2019年第5期。

②祝江斌：《基于議題管理的重大突發公共衛生事件政府預警管理能力關鍵要素研究》，《馬克思主義與現實》，2016年第4期。

③張夢中：《美國的危機管理系統及其在“非典”防范中的作用》，《中國行政管理》，2003年第7期。

④同心：《疫情防控是對我國治理體系和治理能力的一次大考》，《求是》，2020年第5期。

責編/銀冰瑤    美編/楊玲玲

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