【摘要】個別政策“朝令夕改”，是一種典型的“亞健康政治”，容易造成公共利益受損、決策執(zhí)行成本加大、政府形象受傷。這種現(xiàn)象形成的原因主要為個別政策制定時片面強調“集中”、出臺時一心只顧“政績”以及設計時明顯偏重“私利”。要破解個別政策“朝令夕改”頑疾，需要端正少數(shù)決策者的政績觀，規(guī)范政策的運行過程，消除干部的“本領恐慌”。

【關鍵詞】政策   “朝令夕改”   民主集中制    【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

制定政策需要多方位的系統(tǒng)研究，需要多角度的科學論證，需要多層次的立體透視，才能確保政策的嚴肅性和穩(wěn)定性。然而，在政府治理中卻出現(xiàn)了個別政策“朝令夕改”現(xiàn)象。例如，城市規(guī)劃中“換一屆政府改一次規(guī)劃”，可能已經成為久治不愈的沉疴頑疾；某地方推出車輛單雙號限行措施，不到半年即宣布終止執(zhí)行；某城市“獎勵舉報車窗拋物”，執(zhí)行一個月就被叫停；某地方關于城區(qū)一律不準飼養(yǎng)各類犬只的“禁狗令”，出臺9天后就被收回；某城市上午剛剛宣布了“放寬住房限購”政策，當晚便宣布暫緩實施。個別政策“朝令夕改”危害不小，需要少數(shù)政策制定者深刻反省。

個別政策“朝令夕改”造成公共利益和政府形象受損，以及執(zhí)行成本加大

個別政策“朝令夕改”形成“斷頭”政策，貌似不是什么大問題，其實這是一種典型的“亞健康政治”，弊端叢生，危害不小。

個別政策“朝令夕改”造成公共利益受損。任何公共政策推出，都必然耗費一定的公共資源，而一項公共政策一旦發(fā)生“短期流變”，必定造成人、財、物、信息、時間等公共資源的浪費，形成決策性浪費。個別政策制定者推翻自己的規(guī)定，雖有“知錯能改，善莫大焉”的積極意義，但是前期政策制定與政策執(zhí)行的沉沒成本已經無法挽回。同時，社會不可避免地被其拖累，公眾不可避免地承受無妄之災，公共利益受損也就成為必然。

個別政策“朝令夕改”造成執(zhí)行成本加大。政府制定的政策，都是政府與社會公眾之間訂立的一種帶有法律意義上的承諾，不能隨意變更。“朝令夕改”是一種非常態(tài)的政策運行過程，會導致政策執(zhí)行成本上升，政策執(zhí)行效率下降。個別政策“朝令夕改”，讓下級在上級決策面前變得無所適從，下級經常被弄得手忙腳亂，整天忙于收拾殘局，久而久之會導致下級“觀望式執(zhí)行”“應付式執(zhí)行”，導致政令不暢；個別“短命”政策的出現(xiàn)增加了公眾對政策的不適應性，讓公眾在面對公共政策時“選擇性執(zhí)行”“遲滯性執(zhí)行”，加大了政策執(zhí)行的阻力，導致決策執(zhí)行成本上升。

個別政策“朝令夕改”損害政府形象。政府形象是政府的一種能力資源，好的政府形象有利于形成“民呼我應”與“我呼應民”的良性互動，對于化解社會風險、提升治理效能、推動政府職能轉變具有重要作用。個別政策如果半途夭折，失去其連續(xù)性、穩(wěn)定性、長期性，可能會使公眾喪失對政府部門的信任，對公共政策缺乏信心，容易激化公眾與政府之間的矛盾。從全面依法治國的高度和角度來看，個別政策“朝令夕改”容易損害法治秩序理應具有的可預期性特點，削弱政府部門的權威性，降低政府公信力。

個別政策“朝令夕改”的原因包括政策制定時片面強調“集中”，政策出臺時一心只顧“政績”，政策設計時明顯偏重“私利”

個別政策制定時忽略“民主”，片面強調“集中”。民主集中制是民主和集中的有機統(tǒng)一，二者互為條件、相輔相成，是兼顧科學性與效率性的制度。少數(shù)黨員干部在執(zhí)行民主集中制時，習慣性地忽略了“民主”的前提，跑偏到“集中”那一頭。現(xiàn)代決策強調公眾參與，決策過程的公眾參與是實現(xiàn)政策民主化、科學化的根本路徑。透視個別“短命”政策，政策制定都是采用從上到下、強力推動、單向制定模式，社會公眾完全缺乏真正意義上的參與，處于一種被動接受的狀態(tài)。少數(shù)政府干部，抱持行政傲慢，任憑權力任性，習慣于發(fā)號施令，官僚主義作風嚴重，決策之前不做調查研究，“拍腦袋”做決策，政策不經驗證就實施，最后個別政策“朝令夕改”自不待言。

個別政策出臺時漠視“程序”，一心只顧“政績”。習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議上指出，“決不能為了所謂的‘政績’，一件事還沒落實，又要朝令夕改”。習近平總書記又對干部提出要求，“決不能為了樹立個人形象，搞華而不實、勞民傷財?shù)?lsquo;形象工程’、‘政績工程’”。各地政府均已制定重大行政決策的法定程序，但是這些明文規(guī)定在少數(shù)“一把手”面前，都成了無用的擺設，“一言堂”現(xiàn)象沒有從根本上解決。由于干部任期有限，少數(shù)領導干部只追求“短期政績”“泡沫政績”，人治大于法治，“政績”決定一切，只顧眼前利益，采取“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的政策方案，在急功近利思想指引下出臺政策，必然得不到公眾認可，政策也會因為社會反彈被迫終止。

個別政策設計時偏離“公益”，明顯偏重“私利”。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，要求公共政策只能是追求公共利益最大化。但是，少數(shù)決策者以狹隘部門意識指導公共決策行為，忘記了初心，站錯了立場，跑偏了方向，只從部門利益出發(fā)，只為部門利益著想，政策制定過程偏離政策的公共性價值取向，政策設計缺乏“包容”，沒有照顧到公共利益，政策得不到人民群眾的擁護，最終只能“朝令夕改”。同時，少數(shù)下級只對上級負責，不對人民負責，再加上“本領恐慌”，政策設計時就已經“虛焦”“脫靶”了，政策質量低下，政策無以為繼成為必然。

破解個別政策“朝令夕改”頑疾要端正少數(shù)干部的政績觀念，杜絕權力任性，消除“本領恐慌”

政令慎出，公眾之福，歷史上“蕭規(guī)曹隨”“徙木立信”，因為強調政令連續(xù)，皆成美談。決策草率，百姓之禍，“翻手為云，覆手為雨”的政策制定，都會引發(fā)質疑。避免個別政策“朝令夕改”，確保政策彰顯大寫的民意，需要從作風、制度、能力等多個層面入手。

端正政績觀念，把穩(wěn)決策的思想之舵。“治其本，朝令而夕從；救其末，百世不改也。”觀念決定行為，要保證決策的質量，需要決策者樹立正確的政績觀，真正落實以人民為中心的理念，做到“民之所好好之，民之所惡惡之”，把群眾滿意度作為政策質量的判斷標準，避免因為“政績”沖動導致個別政策“朝令夕改”。政策制定與政策執(zhí)行都要堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，從大局去思考，從全局去定位，從長遠去謀劃，通過“修內功”最終呈現(xiàn)給人民群眾一個有公信力的責任型政府形象。

杜絕權力任性，規(guī)范政策的運行過程。決策規(guī)范化、程序化是克服個別政策“朝令夕改”的良方。需要改進調查研究制度，保證決策者真正深入群眾，廣泛征求民意；要完善專家咨詢制度，通過新型智庫的建立、參與，提升決策的“知識含量”和“專業(yè)程度”；要落實集體決策制度，確保民主集中制真正發(fā)揮作用；要真正實施公示聽證制度，破除“暗箱操作”，做到開門立法；同時要建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的運行機制，實行責任倒逼機制，提升政策質量。

消除“本領恐慌”，提升干部的決策能力。面對事業(yè)發(fā)展中的各種不確定性風險，干部要苦練內功，提升決策能力。政府決策影響深遠，對決策者的能力要求非常高。“學者非必為仕，而仕者必為學”。當前，黨員干部普遍存在“本領恐慌”，對新知識“搞不懂”，對新情況“把不準”，對新事物“跟不上”。這就需要黨員干部勤于學習、善于學習，通過新本領、新技能和現(xiàn)代決策技術提升政策質量。

（作者為四川大學公共管理學院行政管理系主任、教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）階段性成果】

責編/謝帥    美編/王夢雅

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