【摘要】基層治理在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中具有重要地位，如何提高基層治理能力，是我們面臨的一項重要而嚴峻的課題。為此，我們要認識到當代中國基層治理存在著治理績效低和治理能力不足等問題，積極推進基層治理改革。參照一些實踐探索，通過完善下沉干部日常管理制度和考核評價體系，以及鼓勵下沉干部安心基層工作并做出實績，來做實做好干部下沉基層的工作，實現提高基層治理水平和治理能力的目標。

【關鍵詞】干部下沉  基層治理  治理現代化    【中圖分類號】D267    【文獻標識碼】A

如何提高基層治理能力，是我們在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，面臨的一個重要而嚴峻的課題。在新冠肺炎疫情防控中，大批機關干部直接下沉到基層社區，極大地緩解了社區治理中人員緊張的嚴重壓力，取得了良好的防控效果。因此，積極推進干部下沉基層，不失為我們探索基層治理改革和提升基層治理水平的一條重要路徑。

基層治理的重要性與改革的迫切性

眾所周知，治理是指在人民生活的共同體中，為了共同的目的和公共利益，各種不同的權威主體根據一套規則運用權力來引導、控制和規范各種活動，以合作、協商的方式最大限度地持續促進公共利益。基層治理則是指一個政治制度或政治結構中最基層權力的運作過程，其目的是促進基層民眾的公共利益。中國的基層治理主要包括鄉鎮治理、村級治理和城市街居治理三個重要組成部分。“問渠那得清如許，為有源頭活水來。”基層治理在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中具有重要的地位，因為中國共產黨的執政基礎和力量來源在于基層，中國社會發展的主體在于基層的農民和市民，基層治理水平的高低，既關系到我們能否順利化解現代化發展和社會轉型過程中所面臨的各種風險和挑戰，又關系到能否維護好廣大人民群眾的根本利益和全社會的政治穩定。

可見，基層定則天下安，我國從農村到城市的自下而上改革，之所以能夠帶來幾十年的高速發展并取得舉世矚目的發展成就，就是由于它給基層民眾帶來了個人自主權和生活水平的改善，進而帶來了基層治理水平的提高和基層社會的穩定。今天，中國特色社會主義進入了新時代，基層治理的模式路徑和實踐效果，對堅持和完善中國特色社會主義制度，對推進和實現國家治理體系和治理能力現代化重大戰略任務，對國家的民主政治發展道路、國家建構和社會轉型，等等，都關系重大。正因為如此，黨中央一直高度重視基層治理，將其視為國家治理體系和治理能力現代化中的一個重點和難點問題，強調黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層，必須把抓基層和打基礎作為長遠之計和固本之舉，必須將基層治理作為推進民主政治發展的一項戰略安排。

要抓好當代中國的基層治理，就必須先要正視其急需解決的問題。中國的基層治理體系屬于行政支配型治理模式，這與急迫的社會變革對治理轉型的要求和治理能力現代化的目標存在著一定差距。具體來說，我們必須要注意解決當代中國基層治理中存在的一些問題。

一是要解決基層治理績效不高的問題。一方面，我們的基層組織尤其是城市社區，常常將主要精力用于執行上級的指示和應付上級部門的各項檢查，而不是用來回應基層民眾各項服務的要求。一些基層干部雖然一天到晚忙忙碌碌，席不暇暖，但是在職能履行上卻出現了錯位、越位和虛位等問題，不能為自己轄區的居民提供主動周到的服務，引起了部分居民的不滿。另一方面，基層治理效果在改革開放以來雖有所提高，但還有不少值得改進的空間，如一些農村的村民自治大多流于形式，上級政權組織常常通過各種方式來干擾村級自治組織的工作，既影響了處境尷尬的村委會自治作用的發揮，又阻塞了基層群眾自下而上的利益表達渠道。

二是要解決基層治理責任與治理能力不匹配的問題。現代社會是一個責任社會，政府和個人都需要承擔一定的社會責任，基層組織也不例外。我國的基層組織在缺乏人力、物力和財力的情況下，承擔起了許多政府的責任，其結果是在履職時力不從心，既無法滿足給人民群眾提供高質量公共服務的要求，也缺乏防控來自各方面風險的能力，這對基層組織的治理能力提出了嚴峻的挑戰。

三是需要解決基層自治組織自身存在的腐敗等問題。政府主導的基層治理改革在有利于貫徹上級的法律和政策的同時，也使基層自治組織變成了基層政府的派出機構，承擔了一部分政府的法律和制度職能，成為事實上的“準政府”或“二政府”。在這種情況下，個別基層干部利用手中的權力進行貪污腐敗、侵害民眾利益，引發了基層民眾的強烈不滿和憤慨。

要解決好新時代基層治理中存在的上述各種問題，就必須加快基層治理改革，更好地把我國的制度優勢轉化為基層治理效能，以提高基層治理的能力和水平。毫無疑問，新時代基層治理的目標是要實現基層民眾公共利益最大化的善治，具體來說就是要實現政府與民眾和諧相處，實現政府和民眾對公共生活的合作管理，實現治理手段的行政支配、民眾參與和民主協商等重要形式的相互配合。當然，由于我國有積極行政的深厚歷史傳統，基層群眾對政府尤其是上級政府又有較高的信任度，所以在相當長的一個時期內，積極行政仍然是基層治理實踐中的主要手段，實現國家治理現代化仍然主要依靠政府的積極有為，但廣大基層群眾的積極參與也不可或缺。而要實現政府的積極有為和基層群眾的積極參與，就需要加快創新基層政權的行政方式，加快建設人民滿意的服務型政府，以提高基層政權的行政效能和公共服務質量，切實保障人民群眾的各項權益和對公共服務的需要。

干部下沉是基層治理改革的一條重要路徑

在新時代需要改革基層治理和提升基層治理能力，以便為基層群眾提供優質的公共服務。這也符合中國共產黨全心全意為人民服務的執政宗旨。至于如何改革當今中國的基層治理，新冠肺炎疫情防控期間各地機關干部下沉一線的做法，給了我們十分有益的啟迪。社區是新冠肺炎疫情聯防聯控的第一線，是外防輸入和內防擴散最有效的一道防線，社區疫情防控的表現關系到整個防控工作的成敗。誠如前述，我國基層組織的人力、物力和財力資源十分有限，單靠其自身力量很難承擔起如此艱巨繁重的任務，必須要對社區的防控力量加以充實。

為此，全國各地各級黨政機關的大批干部，積極響應黨中央投身到新冠肺炎疫情防控第一線的號召，先后走出機關辦公室直接下沉到社區，與社區干部攜手管好基層防疫的重要關口，從而有力地推進了各項防控措施的落實。例如，在這次新冠肺炎疫情防控中，武漢市為了幫助社區工作人員做好防控，共發動黨政機關、企事業單位4.45萬多名黨員干部職工下沉到社區，統一編入到街道社區工作隊，與街道干部一起全天候全覆蓋參與排查工作，確保每個確診重癥病人、疑似重癥病人及輕癥病人、疑似病人全部都能得到安置。可以說，干部下沉社區是武漢市疫情防控取得重要階段性成效的一個關鍵性舉措，既有效地緩解了基層防控所面臨的任務繁重和人手不足的突出問題，又較大幅度地提升了基層治理水平。

回過頭來看，干部下沉基層的做法并非今天的新生事物，在全國早已有之，并在治理實踐中取得了較好的效果，受到了人民群眾的好評。例如，近些年來為了打贏脫貧攻堅戰，各地就有不少干部甚至第一書記，下沉到了第一線的村莊田頭或農戶家里，為早日脫貧而與農民群眾共同奮斗。這也是全國的不少縣市先后摘掉“貧困帽子”的一個重要原因。再如，為了破解“看得見管不著，管得著看不見”的難題，解決上下級政府之間“兩張皮”的矛盾，浙江省平陽縣早在2017年，就將綜合執法、國土資源、住建、水利、環保、司法、市場監管等縣機關部門派駐機構，納入屬地鄉鎮進行管理，共計下沉人員713名，推進了縣級部門的機構下沉、人員下沉和職權下沉，強化了執法隊伍建設。與平陽縣一樣，北京市近年來也在探索超大城市的基層治理過程中，設計了市區街道干部下沉到社區的制度性安排，將人和權力下沉到街道，取得了提升基層治理能力的成效。深圳市寶安區也在2017年的社區治理改革中，加大了干部下沉的力度，推行“一線工作法”，街道領導班子成員每周至少安排一天到社區現場辦公，擔任社區黨委第一書記，并選派優秀科級干部、執法人員、緊缺專業干部，脫產到社區去加強社區的領導力量。寶安區的這些改革舉措提升了基層的治理水平。為了打通民生服務的“最后一公里”，沈陽市沈北新區從2014年開始進行了大膽的基層治理改革，讓機關里的干部下沉到農村，兼任村黨支部副書記，幫助村民解決各種實際困難，幫助村里謀劃發展的新出路，推進了農村的經濟發展。以上各地的機關干部下沉基層的治理改革探索，讓大量干部深入到了基層的街衢巷陌和田間地頭，加強了基層組織服務群眾的力量，解決了不少基層群眾面臨的實際問題，提高了基層的治理水平。

事實上，機關干部下沉基層的做法，不但體現了中國共產黨干部密切聯系群眾和走群眾路線的優良傳統，而且還有利于下沉干部的鍛煉成長和個人價值的實現。對機關干部來說，下沉到基層這個“大熔爐”里進行鍛煉，無疑是其人生當中最值得回味的一段經歷，有利于他們的成長和成才。他們可以借此難得的機遇，深入地了解中國基層社會的治理狀況，直接面對面地接觸到中國基層的廣大民眾，最真切地體會到中國基層百姓的酸甜苦辣和真情實感。這些非常接地氣的人生閱歷，可以豐富自己的工作經驗，增加自己服務群眾的才干，為自己以后的工作奠定了堅實的基礎。尤其是對那些年輕干部而言，基層絕對是他們更快成長和成才的人生大舞臺，走出辦公室下沉到基層的艱苦崗位上進行掛職鍛煉，可以讓他們經風雨、見世面、長才干，為自己的個人生涯增添一筆寶貴的財富。

與此同時，相對基層干部而言，機關干部除了擁有法律政策知識優勢，還擁有無可比擬的政策信息優勢，擁有可以直接打破基層與上級之間溝通壁壘的人脈優勢。這些優勢使下沉干部能夠促進政策制定者和政策落實者之間的相互了解，能夠幫助政策制定者加深對基層實際狀況的認識，能夠幫助政策執行者提升政策理論水平。機關下沉干部大多還擁有豐富的學識和較強的個人能力，他們可以在了解基層民眾的實際需求的基礎上，利用自己的知識和能力，為群眾的需求提供公共服務，為地方的發展出謀劃策，并進而在此過程中實現自身的個人價值，增強做好工作的自信心。

干部下沉基層的工作必須要做實做好

干部下沉基層這件事說起來容易，而要將其加以具體落實并取得實效卻并非易事。在現實的政治生活中，就存在著不少黨員干部“下”容易而“沉”艱難的“假下沉”問題。這些干部美其名曰下沉到了基層，實際上要么是坐著車子轉、隔著玻璃看的下沉，要么是照照和煦陽光、呼呼新鮮空氣和品品美味農家菜肴的下沉，要么是穿著西裝打著領帶穿著皮鞋的高高在上的下沉，等等。如此這般走馬觀花或蜻蜓點水似的不接地氣下沉，根本無法融入到基層工作實際中，對基層治理非但沒有任何實質性的幫助，反而會帶來各種各樣的問題，嚴重損害黨和政府的形象。因此，若要把機關干部下沉基層工作做實做好，既需要管理下沉干部的扎扎實實的制度安排，又需要激發下沉干部沉下心兢兢業業工作的鼓勵。

首先，要建立完善的管理下沉干部的規章制度和考核評價體系。下沉干部個人表現好不好，關鍵是看制度完善不完善。為此，一是在干部下沉之前，上級主管部門要制定科學合理的干部下派管理制度，自上而下地作出妥善有序的統籌安排。要明確組織部門、派出單位、接收單位和下沉干部之間的權責關系，確保下沉干部能夠有效履職；要根據下沉干部的專業特長、工作單位和工作性質，確保下沉干部能夠在合適的一線工作崗位上充分發揮自身的特長和優勢，以期在具體的工作中得到鍛煉和做出成績；要為下沉干部做好全面的保障服務工作，切實解決好每位下沉干部的后顧之憂，以便保證他們能夠盡快進入角色，毫無牽掛地投入到基層的實際工作中。例如，浙江省衢州市就按照派駐實用化、層級扁平化、管理屬地化、考評一體化原則，推動派駐干部下沉融入街道。按照城市化要求，將派駐街道的市場監管局城南所負責人任命為經濟發展辦副主任，協助平臺領導開展市場監管和其他經濟工作。衢州市的這些制度安排取得了很好的實際效果。

二是上級主管部門要有專職負責干部，根據有關規章制度定期檢查下沉干部的實際表現，及時掌握和了解他們在思想、工作和紀律等方面的具體狀況。對那些能夠與群眾打成一片、工作業績突出的下沉干部，要及時給予更多的表彰和激勵，讓他們能夠在干部晉升中有機會脫穎而出，以達到調動廣大下沉干部積極性的目的；對那些違反管理制度、工作消極和在群眾中造成了不良影響的下沉干部，要視其嚴重程度及時給予相應的處分，以阻止不良工作作風的蔓延。例如，2020年2月19日，武漢市紀委監委通報了5起干部下沉社區的典型問題，10名干部被依法依規問責，原因是市紀檢監察機構在監督檢查新冠肺炎疫情防控工作中，發現有極少數下沉社區的黨員干部存在著行動遲緩、作風不實、工作不力等問題，敗壞了黨的工作作風。

其次，要鼓勵下沉干部沉下心來兢兢業業地工作。要將干部下沉基層工作落到實處，除了利用有效的管理和獎懲制度對他們的行為進行約束外，還需要鼓勵他們將整個心沉到基層，因為一旦他們人在而心不在，即人雖在基層但心卻還浮在城里和機關，一有機會就想往城里和機關跑，此時無論多么嚴格的制度約束對他們也毫無用處。由此觀之，干部下沉的第一要務是干部要扎下在基層努力工作的心，否則下沉工作不但不能給基層提供支持，而且還會給基層增添不必要的麻煩和負擔，在這種狀況下整個下沉工作就變成了“一地雞毛”。為此，一是要激發下沉干部無私奉獻的擔當精神和服務群眾的高尚情懷。下沉干部要深知，基層社會治理的主要任務就是服務群眾，而不是簡單化的行政管理；干部就是服務人民群眾的公仆，而不是享有多少特權的階層。因此，下沉干部心中要始終想著基層群眾，要不斷深入所服務的基層群眾，充分傾聽他們發自內心的最真實心聲，了解他們真實的所思所想所盼，積極主動地為他們提供所需要的服務，直到他們對自己的工作表示滿意時為止。一言以蔽之，下沉干部只有把心扎根到了基層，與所服務的群眾有將心比心的同理心，才能用心為群眾做事，才能實現干部下沉基層的目的。

二是下沉干部要在基層兢兢業業地工作。根據有關部門的調查，因為工作環境的不同和政策把控的差異，基層干部和下沉干部之間在開始相處時會存在一些隔閡，大多數基層干部并不歡迎下沉干部，這對后者的工作開展十分不利。為此，下沉干部一定要努力發揮自己的主動性和創造性，通過自己兢兢業業的實際表現來扭轉這種狀況：要盡早轉變自己的身份意識，放低姿態擺正位置，不要計較級別的高低、職務的大小和個人的待遇，不要隨隨便便地對社區工作指手畫腳，以減少基層干部對自己的不適感，盡快融入到他們中間；要自覺服從社區的工作安排，對工作不要拈輕怕重，對崗位不要挑肥揀瘦，勤奮學習主動鉆研，補齊自身基層工作經驗不足的短板，提高基層工作的實際能力；要利用自己的知識和上聯下通的優勢，積極履職，主動為基層群眾排憂解難，如搭建起社區與居民、政府與群眾之間的溝通橋梁，幫助群眾解決一些實際問題。只要下沉干部能夠實實在在地沉入基層，工作敬業，做出實績，就會很快消除與基層干部和群眾之間的隔閡，贏得他們的充分信任，讓他們切身感受到下沉干部的個人誠意及背后的政府關愛。

總之，基層治理在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中具有重要的地位，在國家現代化發展和政治穩定方面發揮著重要的作用。據此，提高基層治理能力，一直是我們黨和政府的工作重點。我們必須針對基層治理中存在的治理能力不足和績效不高等現實問題，推動機關干部下沉基層的基層治理改革。通過建立起完善的下沉干部管理制度和考核評價體系，鼓勵下沉干部扎根基層工作并做出實績，將干部下沉基層的工作做實做好，實現提升基層治理水平和治理能力的目標。

（作者為北京大學馬克思主義學院社會發展研究所教授）

【參考文獻】

①余孝東、趙文杰：《行政與民主：走向基層善治的機制選擇與發展路徑》，《云南社會科學》，2019年第6期。

②陳家剛：《基層治理：轉型發展的邏輯與路徑》，《學習與探索》，2015年第2期。

責編/銀冰瑤    美編/李祥峰

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