摘 要:“新基建”是一種符合我國經(jīng)濟發(fā)展、國力提升、社會治理需求的戰(zhàn)略布局。其作為在短期之內(nèi)形成的熱點概念，有著媒體和行業(yè)宣傳推動、政策安排、投資帶動的必然性；然而作為一個戰(zhàn)略推進的高科技建設領域，還需要對其冷靜觀察、深入研究和適時調(diào)節(jié)，以應對高科技發(fā)展與運用帶來的不確定性風險。為此，需采用合適的政策工具進行引導，防止特惠式的政策“圈養(yǎng)”，并關注區(qū)域新基建的發(fā)展能力和潛力，避免因投資過熱而導致產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。
關鍵詞:新型基礎設施建設 推進邏輯 政策工具
【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A
“新基建”符合我國經(jīng)濟、政治和社會多重需求合一的推進邏輯
“新基建”的經(jīng)濟邏輯
2018年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議確定了“新基建”的經(jīng)濟屬性。會議指出，“我國發(fā)展現(xiàn)階段投資需求潛力仍然巨大，要發(fā)揮投資關鍵作用，加大制造業(yè)技術改造和設備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設”。這傳遞出了兩個信號，一是繼續(xù)發(fā)揮投資對于經(jīng)濟增長的關鍵作用，二是實施以數(shù)字基建為主導的“新基建”。當然，推進“新基建”，有著解決當前問題與促進長遠可持續(xù)發(fā)展的兩種經(jīng)濟意義。
當前，我國經(jīng)濟下行壓力加大，需要繼續(xù)擴大投資以刺激經(jīng)濟增長，但肯定不能簡單重復2008年傳統(tǒng)“鐵公基”4萬億的投資舉措，而是要面向數(shù)字基建，推進創(chuàng)新與數(shù)字技術相結合來驅(qū)動經(jīng)濟內(nèi)涵式增長。因而，“新基建”既符合穩(wěn)增長的要求，也體現(xiàn)了新發(fā)展理念。
從長遠看，新基建的落腳點在于加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，“推動我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”[1]。一方面是利用5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)以數(shù)據(jù)流帶動生產(chǎn)要素，在更大范圍內(nèi)對技術、資金、人才、物料、車間、企業(yè)等實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，支撐數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，推動數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合；另一方面是利用新一代信息技術，“加快與先進制造、新能源、新材料等技術交叉融合，引發(fā)群體性、顛覆性技術突破，為經(jīng)濟增長持續(xù)注入強勁動能”[2]。鑒于新基建投資成本高和見效周期長，要充分發(fā)揮其強大的外溢效應，利用關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)和商業(yè)模式，來分攤或降低商業(yè)化、市場化成本和風險。
“新基建”的政治邏輯
在2018年4月召開的全國網(wǎng)絡安全和信息化工作會議上，習近平總書記指出“信息化為中華民族帶來了千載難逢的機遇”，這一判斷具有重大的戰(zhàn)略意義。
上個世紀九十年代初信息化浪潮興起之際，美國通過國內(nèi)信息基礎設施法令實施了“信息高速公路”戰(zhàn)略，憑借自身領先的信息技術、堅實的信息基礎設施和強有力的網(wǎng)絡文化，在網(wǎng)絡空間占盡優(yōu)勢。如果說在以上一代信息化為標志的國家競爭戰(zhàn)略面前，我國處于“學走跟跑”階段；那么以智能化為特征的下一代國家綜合實力競爭中，我國必須有“并跑”和“領跑”的相應戰(zhàn)略。某種意義上說，新基建就是這種戰(zhàn)略體現(xiàn)。
目前美國并沒有使用類似我國“新基建”的概念，但對于新基建的主要建設領域，如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)運用和網(wǎng)絡安全，已然先行布局。尤其是美國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略利用美國強大的新一代信息技術、網(wǎng)絡、大數(shù)據(jù)，對于工業(yè)化的機器、設備、集群進行深度結合，形成新協(xié)同、新資源、新生產(chǎn)要素，而且美國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟（IIC）發(fā)布的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)參考架構（IIRA）作為戰(zhàn)略制高點的前瞻性布局，已搶占先機并全面提速。因而，我國布局的數(shù)字基建最終形成國家競爭新優(yōu)勢，需要新基建助力數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化發(fā)展，成為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新一輪工業(yè)革命的關鍵依托，這也是我們抓住信息化發(fā)展歷史機遇、實現(xiàn)中華民族偉大復興的政治邏輯。
“新基建”的社會邏輯
本質(zhì)上說，“新基建發(fā)展的主要動力來自創(chuàng)新推動、數(shù)字賦能和需求拉動”[3]，更符合智慧社會的發(fā)展邏輯。黨的十九大報告提出要加快建設創(chuàng)新型國家，為建設智慧社會提供有力支撐，這一闡述是基于大數(shù)據(jù)、人工智能與其它科技融合作用于社會變革的基本判斷。智慧社會的基本特征，表現(xiàn)為信息網(wǎng)絡泛在化、規(guī)劃管理信息化、基礎設施智能化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)字化、政府決策科學化、公共服務優(yōu)質(zhì)化、社會治理精細化等方面[4]，這正是新基建價值的社會外溢性。
新一代信息技術的發(fā)展和運用，使得我們正在進入“人—機—物”高度融合的三元世界，社會活動對于數(shù)字基建高度依賴的同時，也為社會治理方式和體制的創(chuàng)新鋪設了底層邏輯。5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、計算中心和數(shù)據(jù)中心等新型通信基礎設施和算力基礎設施，正加速應用到社會治理中，并與傳統(tǒng)基礎設施融合，幫助解決政府決策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市交通、應急管理、公共服務、社區(qū)治理等領域的難題，特別是正在改變著以新型智慧城市為場域支撐的惠民服務、精準治理、生態(tài)宜居、智能設施、信息資源、網(wǎng)絡安全、改革創(chuàng)新、市民體驗等各個方面。如新冠肺炎疫情防控期間，國務院和各地的聯(lián)防聯(lián)控工作機制利用數(shù)字基建，在疫情分析預測、物資調(diào)配、人員流動追蹤、社區(qū)防控、企業(yè)復工、學校復學、在線教育等方面，帶來了不少新的應用場景。可以預見，數(shù)字基建在這次疫情防控中取得的成績與發(fā)現(xiàn)的問題，有利于引導新基建在智慧社會進一步發(fā)揮作用。
當前“新基建”的熱度主要表現(xiàn)為媒體宣傳、政策安排與投資意愿三個方面
“新基建”的宣傳熱度
2020年3月4日召開的中共中央政治局常務委員會會議強調(diào)：“要加大公共衛(wèi)生服務、應急物資保障領域投入，加快5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施建設進度。”這一會議精神，把一年多前提出的新基建概念，又推到了宣傳風口。在百度指數(shù)中，“新基建”一詞的熱度，從3月4日起迅速上升，并在這段時間里持續(xù)保持。與其相關的熱詞，包括數(shù)字經(jīng)濟、特高壓、充電樁、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等，構成了新基建的概念域。另外，不少咨詢機構的研究報告也紛紛出臺，分析了新基建的行業(yè)屬性與投資趨向，并提出政策建議，形成一種媒體與行業(yè)互動促熱的局面。
與此同時，與媒介和行業(yè)的宣傳熱度相比，學術研究對新基建的反應相對比較平和。作為收錄國內(nèi)主要文獻的國家知識基礎設施，中國知網(wǎng)自2018年以來，檢索可得近300篇新基建的收錄文獻，但80%是來自主要報刊的文章，學術期刊類文章很少，以新基建為關鍵詞在碩博優(yōu)秀論文數(shù)據(jù)庫中的檢索結果為零。說明新基建作為一個領域，理論研究尚未形成規(guī)模。
“新基建”的政策熱度
“新基建”是因政策催生而被頻繁使用的概念。2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次提出這一概念，并于2019年3月被寫入政府工作報告；2019年5月國務院常務會議提出要“把工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設與制造業(yè)技術進步有機結合”，7月中央政治局會議提出“加快推進信息網(wǎng)絡等新型基礎設施建設”；2019年12月，國家發(fā)改委等七部門聯(lián)合印發(fā)的《關于促進“互聯(lián)網(wǎng)+社會服務”發(fā)展的意見》中，要求“加快布局新型數(shù)字基礎設施”，“加速構建支持大數(shù)據(jù)應用和云端海量信息處理的云計算基礎設施，支持政府和企業(yè)建設人工智能基礎服務平臺”。
進入2020年之后，新基建政策意向大大加強。1月3日的國務院常務會議提出“出臺信息網(wǎng)絡等新型基礎設施投資支持政策”。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，黨中央對新基建的重視程度更為顯著提升，2月3日的中央政治局常委會會議、2月14日的中央全面深化改革委員會第十二次會議、2月21日的中央政治局會議，對于新基建都進行了討論和闡述；而3月4日的中央政治局常委會會議，要求“加快5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施建設進度”，引爆這一概念熱點。4月20日，國家發(fā)改委新聞發(fā)布會上，官方首次明確了“新基建”的范圍，并提出加強頂層設計、優(yōu)化政策環(huán)境、抓好項目建設、做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等四個方面工作。
中央密集部署后，地方上紛紛響應。目前幾乎所有省級政府都出臺了關于新基建（尤其以5G為代表）的扶持政策，明確要加快新型基礎設施建設，加大投資力度和建設規(guī)模。因而，總體上看，新基建是一種自上而下部署的政策安排，有著政策催生催熱的特殊性。
“新基建”的投資熱度
投資熱點隨著政策熱點而來。據(jù)不同的研究報告統(tǒng)計，當前我國31個省級政府出臺的投資計劃，新基建的投資總額約在40—50萬億間，可見政策引導的投資熱度有很大的沖動性。
中國銀行研究院發(fā)布的《新冠疫情影響下中國“新基建”發(fā)展方向與政策建議》研究報告，梳理了新基建重點領域的基本情況和未來發(fā)展目標規(guī)劃，估算出今年新基建七大重點領域投資規(guī)模約為1.2萬億元。其中，5G基站及相關設備投資約為2500—3000億元，特高壓相關投資（含電網(wǎng)信息化等）約為800—1000億元，新能源汽車充電樁投資約為200—300億元，大數(shù)據(jù)中心投資約為600—800億元，人工智能投資約為300億元，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)投資約為500—1000億元，城際高速與城市軌道交通相關投資約為6000—6500億元。可見，新基建領域的投資分布并不均衡，接近傳統(tǒng)基建的城際高速與城市軌道交通，以及火熱的5G設施，是主要投資對象。
在“新基建”熱度下還需保持冷思考
新基建目前還是一場摸著石頭過河的探索，舊有發(fā)展思路固然不可取，但新的思路還需要凝練和理順，所以需要作幾個方面的冷靜觀察。
方向是否確定
到目前為止，在國家政策文本中尚沒有“新基建”的具體定義，而不同行業(yè)出于自身利益發(fā)出的不同聲音，又稀釋甚至模糊了其概念焦點。因而，需要一種相對穩(wěn)定的建設性表述，防止認知偏差。
2018年12月的中央經(jīng)濟工作會議上把5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等四項創(chuàng)新表達為新基建，這可以被視為狹義的新基建。2019年3月2日的央視報道中“新基建”的概念又為擴展，包括七大領域，即在原來四項創(chuàng)新型的數(shù)字基建基礎上，增加了特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁等三項補民生短板的建設領域。2020年4月20日，國家發(fā)改委首次明確新型基礎設施主要包括3個方面內(nèi)容：一是信息基礎設施（包括通信網(wǎng)絡基礎設施、新技術基礎設施和算力基礎設施等），二是融合基礎設施（如智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等），三是創(chuàng)新基礎設施（如重大科技基礎設施、科教基礎設施、產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新基礎設施等）。但值得注意的是，國家發(fā)改委也表示，伴隨著技術革命和產(chǎn)業(yè)變革，新型基礎設施的內(nèi)涵、外延也不是一成不變的，將持續(xù)跟蹤研究。可見，對于新基建的認識仍然具有不確定性，需要在建設實踐基礎上不斷完善。
是否政策“圈養(yǎng)”
產(chǎn)業(yè)政策存廢之爭由來已久。英國發(fā)展經(jīng)濟學家桑加亞·拉爾在《產(chǎn)業(yè)政策：政府在促進工業(yè)和技術發(fā)展方面的作用》一文中，將國家的產(chǎn)業(yè)政策分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策[5]，學術界因此也就有了支持選擇性產(chǎn)業(yè)政策和支持功能性產(chǎn)業(yè)政策之爭。
制訂產(chǎn)業(yè)政策，是我國政府發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能的重要抓手。但在具體類型選擇上，多數(shù)學者支持推進選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性、普惠式轉(zhuǎn)型。不過，從目前新基建的產(chǎn)業(yè)政策類型上看，政府普遍采用了選擇性產(chǎn)業(yè)政策，即由政府主導識別選擇產(chǎn)業(yè)，加以傾斜式扶持。如目前在數(shù)字基建領導中，無論是工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能、數(shù)據(jù)中心，均由工信部相關政策文件，規(guī)定了數(shù)量、類型、地區(qū)分布、評價標準。工信部辦公廳2019年11月印發(fā)的《“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”512工程推進方案》、2020年3月發(fā)布的《工業(yè)和信息化部辦公廳關于推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)加快發(fā)展的通知》，對于產(chǎn)業(yè)公共服務平臺、標桿網(wǎng)絡、重點行業(yè)龍頭企業(yè)和地方骨干企業(yè)開展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)改造升級形成的典型工業(yè)應用場景，均羅列出具體的數(shù)量目標。在數(shù)據(jù)技術發(fā)展與運用存在不確定性的產(chǎn)業(yè)中，由政府事先判斷所要支持的技術和產(chǎn)業(yè)并“挑選冠軍”的做法，顯然有很大的風險。因而有學者呼吁，“新基建”主要是數(shù)字化基礎設施，技術含量高、發(fā)展變化快，而且必須與市場、企業(yè)的需求耦合，因此應由市場主導[6]。
總體上，政府的政策工具應該為新基建發(fā)展創(chuàng)造條件，協(xié)調(diào)運用財政、貨幣、貿(mào)易、創(chuàng)新等政策手段，建立產(chǎn)業(yè)政策的相機調(diào)整機制，提高政策效應，摒棄政府直接投資、上項目，或者直接補貼等行政手段，防止因采用選擇性產(chǎn)業(yè)政策造成特惠式的產(chǎn)業(yè)“圈養(yǎng)”行為，保障新基建及其新產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
支撐是否完善
與傳統(tǒng)的基建類型相比，新基建無論是建設項目本身，還是其在產(chǎn)業(yè)、社會治理等方面的價值外溢，都需要有完善的支撐。
區(qū)域建設與發(fā)展的支撐差異，表明新基建并非具有普適性。賽迪智庫工業(yè)經(jīng)濟研究所發(fā)布的《我國各省區(qū)市“新基建”發(fā)展?jié)摿Π灼罚冒l(fā)展基礎、產(chǎn)業(yè)支撐、承接能力以及創(chuàng)新發(fā)展等四個維度構建起的評價指標體系，對于國內(nèi)31個省級區(qū)域進行了新基建發(fā)展?jié)摿υu估。評價結果顯示，廣東、江蘇、上海、北京、浙江、山東、福建等地得分在80分之上，“新基建”發(fā)展?jié)摿μ幱谌珖I先地位，而甘肅、青海、黑龍江、新疆、寧夏則處于全國落后區(qū)位，得分在60分以下。特別是承接能力方面，西部和東北地區(qū)限于產(chǎn)業(yè)基礎和人口規(guī)模，其土地和能源的成本優(yōu)勢很難轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢，因而，極容易導致產(chǎn)能過剩、建易管難、入不敷出的風險。
另外，從國家層面看，國外的新基建主要領域與我國相比，盡管規(guī)劃不如我國系統(tǒng)，投資也不如我國規(guī)模大、速度快，但在關鍵核心技術的投資上大大超過我國，我國新基建的技術基礎并非十分牢固，在人才要素上也比較薄弱。因而，有專家指出在項目落地實施過程中，還要充分考慮各地實際需求、自然地理條件、網(wǎng)絡布局基礎，以整體優(yōu)化基礎設施網(wǎng)絡為標尺，防止各地不顧條件、一哄而上，造成新的產(chǎn)能過剩。[7]
投資是否過熱
新基建需要政府引導，但在當前經(jīng)濟下行壓力增大的背景下，地方政府和行業(yè)投資有高漲刺激的沖動。目前各地政府公布的重點項目計劃投資規(guī)模已達數(shù)十萬億元，遠非當年傳統(tǒng)基建的4萬億投資可比。
新基建所涉及領域的投資并不會立竿見影，項目難度也比傳統(tǒng)基建更大，投資回報不確定性也更高，如果政府直接大包大攬，必然會提高政府債務風險，也達不到拉動經(jīng)濟的效果。另外，采取PPP建設機制的效果也值得商榷，因為按照以往經(jīng)驗，PPP項目更偏好傳統(tǒng)基建。如以往在我國總投資規(guī)模為17.6萬億元的存量PPP項目中，鐵路、公路、橋梁、水利工程等傳統(tǒng)基建約占7.1萬億元，占比接近41%，而在信息網(wǎng)絡建設、光電、充電樁、生物質(zhì)能、智慧城市、科技等新基建項目上不足1000億元，占比只有0.5%。從這個意義上說，需要用理性來遏制沖動性投資并選擇有效融資方式。
綜上所述，新基建是一種戰(zhàn)略布局和政策工具運用下促進經(jīng)濟發(fā)展、提升國家綜合實力、達成智慧社會的新型領域，具有解決當前應急問題與支撐未來可持續(xù)發(fā)展的雙重功能。但由于新基建是以創(chuàng)新發(fā)展為主要特征的高科技領域，具有發(fā)展方向的不確定性、支撐環(huán)境的嚴苛性、政府引導和市場主導的協(xié)調(diào)性，因而，不能被一時的宣傳熱點、政策熱點與投資熱點所裹挾，還需要冷靜思考、深入研究和適時調(diào)整。
【本文作者為浙江大學公共管理學院教授、電子政務研究所所長】
注釋
[1]史丹：《新基建加速我國經(jīng)濟由大向強轉(zhuǎn)變（人民要論）》，《人民日報》，2020年4月8日，09版。
[2]賈康：《新基建：既是當務之急，又是長遠支撐》，《黨政研究》，2020年第4期，中國知網(wǎng)2020年4月21日網(wǎng)絡首發(fā)。
[3]潘教峰、萬勁波：《新基建如何實現(xiàn)代際飛躍》，新華網(wǎng)，2020年4月22日更新。
[4]單廣志：《智慧社會的美好愿景》，人民網(wǎng)，2018年12月2 日更新。
[5]Lall S., Industrial Policy: The Role of Government in Promoting Industrial and Technological Development, UNCTAD Review, 1994，65-89.
[6]《“新基建”怎樣不走老路》，新華網(wǎng)，2020年3月24日更新。
[7]王磊、吳緒亮：《以強化政策協(xié)同保障“新基建”高質(zhì)量發(fā)展》，《人民郵電報》，2020年3月11日，03版。
責編：司文君 / 蔡圣楠
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