摘 要:治國安邦重在基層，提高治理現代化水平，推進治理創新走深走實、行穩致遠，重點在基層，難點也在基層。從政府“管理”到“治理”，從“控制”到“服務”，“中國之治”旨在通過提升基層治理效能來滿足人民群眾對美好生活新期待。邁向新時代良法善治、實現基層治理現代化，需要統籌推進基層治理體系現代化、基層治理指標現代化、基層治理技術現代化、基層治理能力現代化。
關鍵詞:基層治理現代化 政府治理 社會治理
【中圖分類號】C1 【文獻標識碼】A
基層治理體系現代化
基層治理是國家治理、地方治理的微觀基礎。基層治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是社會建設和社會發展的基石。一般而言，基層治理體系包括組織體系、制度體系、運行體系、評價體系，等等，而基層治理體制是作為基層治理體系的重要組成部分發揮作用的，二者是包含與被包含關系。此外，基層治理體系現代化包括政府治理體系現代化與社會治理體系現代化。黨的十九屆四中全會指出，要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。社會治理體系包括與之相關的社會組織、社區、企業、專家學者、社會組織等所有利益相關者。政府治理體系或治理體制是區別于社會治理體系或治理體制的一個相對狹窄的概念，二者具有許多區別性聯系，如社會治理的治理主體較政府治理更為多元，治理內容較政府治理更為寬泛，治理機制存在權力與權利之分[1]。不得不提的是，政府治理有時也需要同社會多元主體合作，加強對社會多元主體的關注，協同推進基層社會治理現代化建設進程。簡言之，政府治理與社會治理既需要互動協作，又存在一定邊界。在此，本文側重探討的是基層政府治理體系現代化問題，對社會治理體系現代化不作贅述。
當前我國基層治理的現狀體現為“上面千條線，下面一根針”，中央頂層設計和上級決策部署能否具體落實、落細、落地，取決于基層治理體系與治理能力。學者郁建興認為，將鄉鎮政府界定為基層政府是慣例，將縣級政府界定為基層政府、將縣級以下社會界定為基層社會也有若干理由。[2]在傳統壓力型體制下，基層政府承擔的各式各樣“附加任務”影響了治理能力提升，因而，需要真正賦予基層政府（縣以下行政組織機構）更多自主權，并改革和完善現行基層治理體系，使其更加簡約、更加高效，真正實現基層治理體系現代化。需要注意的是，賦權基層自治組織要綜合考慮其承接能力，確保其貼近群眾生活，嚴防其成為“類官僚組織”，推動實現基層自治組織“簡約治理”[3]。
最后，實現基層治理體系現代化，要繼續深化基層管理體制改革。一是整合和轉變機構職能，堅持基層綜合治理，即同類事項原則上由一個部門統籌負責。一方面，設立基層統籌管理辦公室或行政執法機構，構建統一指揮、權責一致、簡約高效的基層綜合管理體制，幫助基層治理機構“減負增效”。另一方面，推動多部門協同聯合治理，實現信息共享，解決“一件事重復辦”問題，切實增強治理效能。二是賦予街道、鄉鎮基層更多的自主權，消除既有體制慣性，推動治理重心下移，形成社區（網格）、街道、上級職能部門三級聯動、齊抓共治，社會公眾共治共管的工作局面。基層社區網格化治理具有多網合一、工作聯動的特點，在新冠肺炎疫情防控期間，社區網格化管理既起到了對疫情全方位的聯防聯控作用，又為基層群眾提供了多方面服務。三是將公共服務職能下沉到街道、社區、鄉鎮。要進一步優化基層政府職能，深化簡政放權，通過改革創新完善基層治理體制機制，更好為廣大基層群眾提供及時滿意的服務和精準有效的管理。對照北京市“街鄉吹哨，部門報到”模式，探索推進由鄉鎮、街區主導執法的基層綜合治理模式，實現對基層治理問題的快速反應與有效應對。
基層治理指標現代化
指標是治理現代化中重復性、連續性事物的客觀參照，是融合技術、經驗的評定參數。指標既為基層治理現代化指明了方向，也為基層現代化治理提供了依托。實現基層治理現代化，既需要基于指標體系的構建和績效評估的問題診斷，鼓勵和倡導地方結合實際，因地制宜創新治理手段和方式，又需要在謀求、探尋普遍規律和示范經驗中，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平和質效。基層治理指標現代化目標包括完美治理、常態治理、依法治理和應急治理四個維度。
完美治理是指基層政府、群眾、社會組織、新聞媒體等主體協同參與、協商共治，共同推進基層治理的動態完美過程。基層完美治理實行精式治理、科學技術治理、無限可能的治理和永恒創新的治理[4]，讓基層在現代化治理中煥發精準化、科學化、制度化和創新化生機，為改革發展行穩致遠提供過程導向和結果導向。實現完美治理，可按照“工作項目化、項目清單化”要求實施規范化、標準化的項目管理模式。新時代“楓橋經驗”就是基層治理的規范性經驗做法和優質效能的示范性方案。
常態治理是一種規則治理、標準治理。基層常態治理要激發現代化效能，一是為基層政府賦權增能，正確處理維穩與維權關系。例如，屬地管理背景下，應轉變長期存在的剛性“穩控”和運動式執法的習慣思路，轉向情理法融合治理，從剛性維穩邁向法治維穩，避免基層治理陷入“塔西佗陷阱”。二是嚴格控制“一票否決”事項，不能動輒簽“責任狀”，變相向地方和基層推卸責任。三是街道、鄉鎮等基層治理主體應圍繞地方經濟發展、社會公平公正、公共秩序服務等方面完善指標指南、辦事流程，讓群眾切實感受到“以人民為中心”的行政準則。
依法治理是基層現代化治理的重要指標。現代化是一個集大成的過程，基層政府應努力實現治理方式、流程和效能的法治轉型。基層依法治理首先是要以法為據。因而有必要從政策合法化過渡到政策法律化，推進地方立法完善。同時，僅有法律法規，更多的是法制化，而不是實質法治。因此，需要融入法治思維（制度思維、程序思維、規則思維）與法治方式（法治思維下的行為規約），完善“權力監督”“權益保障”“公眾參與”等行政治理工具，推進基層治理形式法治和實質法治的融合。
應急治理對應常態治理。之所以將應急治理作為基層現代化治理的重要指標，是因為許多風險的發生概率、波及范圍是超乎我們預料的。如突如其來的新冠肺炎疫情，就是對治理體系和治理能力的一次大考。面向“預防—應急”的基層現代化治理，既要涵育基層行政人員的應急意識、提升應急能力，又應厘清基層政府與企業、社會組織間的應急責任邊界和職責關系。2020年3月，在民政部門的具體指導下，中國社會工作聯合會編寫了《社區“三社聯動”線上抗疫模式工作導引（第二版）》，為許多地方開展社區“三社聯動”線上抗疫工作提供了指南。
基層治理技術現代化
1964年12月，周恩來在政府工作報告中正式提出四個現代化的戰略目標，其中就包括科學技術的現代化。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。由此可以看出，中國的發展離不開技術現代化。
如何進行科學有效的基層治理，實現智能治理、智慧治理？如何降低政府的治理成本并提高治理效能？這就需要將技術治理融入基層治理中，即實現基層治理技術現代化目標。首先，推行基層技術治理現代化的目標是什么？有學者指出，技術治理有“兩副面孔”：一個是積極面孔，以生產和賦權特征為代表，有助于增進社會福祉；另一個是消極面孔，以侵入和約束為特征，潛藏著社會風險和政治風險。[5]由此推斷，基層治理中的技術治理也應具有“兩副面孔”，簡而言之，一為服務，一為管控。其次，具體到基層治理實踐，則是要以“網格化管理、組團式服務”為基礎，以互聯網平臺為依托，以物聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術為支撐，以多部門協作和信息共享為手段，將技術要素不斷融入基層治理，將社會情境轉化為數據，融入治理理念、治理結構、治理內容，并重塑治理模式，為“三共治理”“智慧治理”“整體性治理”提供新特征和新活力，最終實現社會協同、民眾參與、良法公序、技術理性、漸進式發展、制度保障的精細管理和精準治理目標。
在基層治理技術現代化的創新舉措方面，實踐中有以下幾例：一是浙江省基層技術創新實踐，從 “基層社會管理綜合信息系統”與“網格化管理、組團式服務”的“兩網”融合，到統一部署建設綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能性工作平臺和“最多跑一次”改革等，使基層治理更為精細、服務群眾更為直接。二是當前疫情防控工作中的“健康碼”，基本上實現了全國“一碼通行”。三是互聯網“先進企業”的積極引領。在此次疫情防控阻擊戰中，“滴滴出行”在多地運行“醫護保障車隊”和“社區保障車隊”，是數據驅動解決方案的縮影，充分體現了科技的力量。
基層治理技術的推廣運用是一把雙刃劍，既可以主動發現、防控和及時處置各類社會矛盾和問題，提高新時代基層治理的水平；同時，也需要提防數據空轉、技術勢差、數據壟斷、數據鴻溝、網絡安全風險、個人隱私泄露、合法性風險和大數據迷信等技術治理悖論所形成的“數字利維坦”陷阱。緣此，必須當心和防止治理技術和技術治理中的“目標置換”現象，讓技術服務于治理。
基層治理能力現代化
提升基層治理的黨建引領能力。新時代要滿足人民日益增長的美好生活需要，就要對基層黨組織的治理能力提出更高的要求。首先，基層黨組織需要以《中國共產黨支部工作條例（試行）》為遵循，全面提升黨支部組織力，強化黨支部政治功能，充分發揮黨支部戰斗堡壘作用，鞏固黨長期執政的組織基礎。其次，要加強和改進城鄉基層黨建工作，實現基層黨組織對基層治理的政治引領、思想引領、組織引領、主體引領，有效解決基層黨組織軟弱化、虛化、邊緣化等問題，補齊多元主體參與社會治理的活動方式有待創新、共治合力仍需發掘、社區黨組織服務群眾的內在動力尚待提升等明顯短板。
提高基層政府的公共服務能力。習近平總書記強調，要堅決杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續為基層松綁減負，讓干部有更多時間和精力抓落實。在被稱為“基層減負年”的2019年，中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，2020年4月又印發了《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》。基層干部與群眾接觸最直接，打交道最多，應該多花心思、多用精力，堅持“群眾利益無小事”，增強為民服務的主動性和創造性，為基層辦實事、辦好事、辦難事，解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事，為群眾排憂解難，切實提升群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓群眾真正感受到優質高效的公共服務以及基層治理能力現代化帶來的實效和福祉。
增強基層社會矛盾化解能力。社會矛盾治理能力的提升也是基層治理現代化的關鍵環節。基層既是引發利益沖突和社會矛盾糾紛的“源頭”，也是協調利益關系和疏導社會矛盾的“一線”。在社會大局總體穩定的同時，也必須清醒地看到，社會利益關系日趨復雜，社會矛盾和問題交織疊加，社會治理面臨的形勢環境更為嚴峻。目前，大量的基層社會矛盾糾紛主要集中在土地承包、土地征用、勞動合同、醫患沖突、環境污染、物業管理等領域。城鄉街鎮和社區等作為社會的基礎單元，要切實注重源頭預防，夯實基層基礎，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性；暢通和規范群眾訴求表達、做好利益沖突協調，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制；善于運用法治思維和法治方式防范風險，依法及時就地解決群眾合理訴求，既維權又維穩，切實做到“矛盾不上交、平安不出事”。
提高基層風險治理能力。2019年底，習近平總書記指出，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”。應急管理能力是指應急管理主體為履行應急管理職能、實現應急管理目標而應具備和使用的知識、資源和技能的總和。目前，全國面臨“外防輸入、內防反彈不放松”，統籌推進疫情防控和經濟社會發展的嚴峻形勢，城鄉社區作為社會的基礎單元，是否能夠在感知、監測和防控突發危機事件的應急管理上，更加敏感、更加高效、成本更低，取決于能否實現可控可防的韌性治理，能否成功建設以社區共同行動為基礎、連接內外資源、有效抵御災害與風險、保持可持續發展的韌性社區。此外，還要認識到，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要在法治軌道上統籌推進各項防控工作，從而為實現決勝全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅的目標任務提供堅強保障。
【本文作者為西南政法大學政治與公共管理學院副院長、教授，中國社會穩定與危機管理研究中心主任；本文系國家社科基金規劃一般項目“移動互聯時代西部邊疆民族地區網絡輿情引導與風險防控研究”（項目編號：16BMZ014）、重慶市教育委員會人文社科重點基地項目“大數據背景下的重大公共決策非理性輿論傳播與風險治理研究”（項目編號：19JD004）階段性成果。西南政法大學政治與公共管理學院博士研究生陳昶，碩士研究生朱本旗、王鑫對本文亦有貢獻】
注釋
[1]王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析》，《社會學評論》，2014年第3期，第12-20頁。
[2]郁建興：《辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理》，《光明日報》，2019年8月30日，第11版。
[3]呂德文：《治理現代化進程中的簡約治理》，《云南行政學院學報》，2017年第6期，第60-62頁。
[4]楊立華：《完美治理:中國國家治理和社會治理現代化的新目標》，《學海》，2020年第1期，第10-22頁。
[5]鄭春勇、張娉婷、苗壯：《基層社會治理中的整體性技術治理:創新與局限——基于浙江實踐》，《電子政務》，2019年第5期，第78-85頁。
責編：臧雪文 / 羅 婷
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