摘 要:基層治理是國家治理之基礎，基層治理現代化是國家治理現代化的重要內容。鑒于基層社會的復雜性，基層治理的有效性需要建立在對其特有定位的充分認知上。當前，對基層治理的認知誤區主要體現在宏觀目標、屬地管理與人員定位等三方面。認知的誤區以及所導致的相關任務、制度空轉，是提升基層治理有效性要處理好的關鍵問題。
關鍵詞:基層治理 基層治理誤區 治理現代化 治理有效性
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
2020年4月17日，中共中央政治局召開會議，會議首次提出“六保”，把基層運轉和糧食安全、基本民生等放在一起，充分體現了基層治理對國家治理的重要意義。基層治理是國家治理之基礎，基層治理現代化是國家治理現代化的重要內容。由于社會的復雜性轉向，基層治理不能被簡單視為國家縱向治理的基層體現。在不同的時期，基層治理有不同的任務導向，這一導向既是國家的，也是市場和社會的。復雜的多任務導向催生基層治理的能動性與適應性，也影響國家治理的整體性發展。進一步說，如果無視基層治理的特有定位，就無法準確辨識基層治理的功能并可能導致任務的空轉。具體而言，基層治理中主要在宏觀目標、屬地管理與人員定位三大領域存在誤區，并導致基層相關任務甚至制度的空轉。
宏觀目標的誤區與機關任務的空轉
國家治理歸根到底要落實到基層，但國家治理與基層治理的目標存在差異。在國家治理中，確保秩序、穩定是優先考量和基本前提；在基層治理中，看似“雞毛蒜皮”的民生問題則需要大量的人力和資金投入。總體上看，這些社會問題的解決本身與國家治理的宏觀目標并不矛盾。國家治理是由“瑣碎”的基層治理構成的，正是基層治理的有效性論證了國家治理的合法性。
中國是一個建立在“郡縣制”傳統之上的國家，縱向權力結構確保了國家任務的快速下達，也使社會治理長期依附于國家主體。隨著經濟社會的發展，社會基層自治走上了法治軌道。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，居民委員會是基層群眾性自治組織，“不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助”。《中華人民共和國村民委員會組織法》也規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。
在街鎮與村居之間，國家管理與社會自治成為中國特有的國家與社會關系。在這一關系中，街鎮是中國行政體系的末端，村居則是中國社會生長的觸須，國家治理的合法性與社會治理的有效性歸根到底是街鎮與村居的關系調適。因此，以國家治理的思維進行社會治理，于法于理都有不足。就國家治理的宏大目標來說，對于大量人力、資金的需求，以及對權力的分配等，決定了基層治理需要進行目標的分解。基層治理有內在的諸如辦理基層公共事務和公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安等任務，這些任務的完成有助于國家治理目標的實現。同時法律規定，基層組織可以協助地方政府推進公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作，但是這些行政任務本身屬國家宏觀治理的范疇，是政府機關的分內事務，因此不能簡單轉發基層，否則機關任務有可能懸置在國家與基層之間，并引發相關機關任務的空轉。
屬地管理的誤區與縱向考核的空轉
“鄉村黨組織、鄉村民生、鄉村經濟發展等一系列現實問題倒逼制度設計主體提供與現實需求相符的高質量制度。基層社會治理的制度資源不同于國家和政府治理的制度資源。前者主要依靠立法和行政機關專門制定的憲法、法律、法規，后者主要依靠多元主體自發形成的社會規范。”（盧博，2020）國家治理與基層社會治理工作重心的差異建立在國家與社會的關系之上。可以說，國家與社會是橫向的治理合作關系，而非縱向的命令服從關系。對于后者，國家治理往往通過“屬地管理”明確責任。但是正如前文所強調的邏輯，行政機關的屬地管理并不等同于基層管理。事實上，在常態的治理中，正是地方政府與基層社會組織的有效合作才解決了國家目標與社會目標的異步性。
在屬地管理中，圍繞特定的任務，地方政府與基層社區聯系緊密，在一定的條件下，業主委員會和物業公司也往往被納入這一聯系之中。但是在治理過程中，在共同的目標前提下，由于資金、人員和權力的差異，屬地管理中存在主體、行動的差異。總體上看，由于韋伯式的“官僚制”體系，位于“鐵籠”之中的國家治理的主體與任務是硬約束的，“鐵籠”之外的社會治理的主體與任務則是軟約束的。因此，如果要求后者進入“鐵籠”，就必須在法律、資金、權力設置上付出更大的成本，而錯誤地設想地方政府——基層社區縱向權力結構，則把后者納入了于法無據、于理不通的尷尬境地。
屬地管理主要是針對國家治理來說的，在“鐵籠”之中，國家治理是剛性的，而在基層社區這個“熟人”框架中，治理更多的是一種志愿性的行動，因此把社會治理簡單地納入國家治理，借屬地管理中的“屬地”二字，把所有地方政府行政部門的球都踢到基層，就有可能把志愿服務納入國家框架，并以“義務”逐步消耗“志愿”服務社會的熱情。
屬地管理在具體實踐中也存在諸多不足，在一些城市的精細化“屬地”管理中，地方政府曾邀請第三方拍攝問題照片并交由屬地整改，以期提升城市管理能力，但是，拍到的比如環衛、綠化、違停等問題卻遠非基層社區所能解決。因此，在屬地管理中存在雙重悖論：一方面基層社區無權指揮政府部門；另一方面，政府部門還會對基層社區進行績效考核，嚴重打擊基層工作積極性。當這一現象成為普遍現象時，即使通過嚴厲的縱向考核也未必能夠阻止屬地任務在基層的空轉。
人員定位的誤區與日常制度的空轉
基層治理歸根到底是人的社會活動。在橫向的國家社會關系中，國家治理與社會治理任務不同。在省市縣鄉的縱向權力結構上，人員、資金等資源逐級遞減。而街鎮是國家行政體系的末端，體制內的行政編制尤其稀缺，其包含的社區更無行政編制一說。同時在基層，從公益服務到公共衛生，千頭萬緒的工作與體制外身份形成了張力。為了緩解這一困境，一些社區工作者獲得事業編制，一些城市的警察等公務員也下沉到社區進行前置管理，從而形成居委、基層黨組織、社區工作者、志愿者、社區警察等基層治理主體。
為了彌補基層治理人員的匱乏，一些城市還通過建立諸如社區書記直通微信群等方式進行工作溝通，并試圖將基層任務直達區長案頭。區政府的工作人員通常加入微信群，但是在日常運作中，由于縱向權力結構的慣性，這些微信群難以發揮預期的作用，社區書記也不敢在群里說問題，如果有人提了問題，不但沒得到解決，最后還可能被批評“站位不高”。由于社區工作者待遇低，晉升通道窄，基層人員缺口普遍很大，如某市一個街道10個社區，一年之內流失了五位社區書記。近年來，一些城市行政區劃調整，大量的市區合并后多出大量領導干部和工作人員，這些干部和工作人員不但沒有積極充實到一線工作中去，反而給基層工作人員增加了更多的上級；一些機構合并后產生的新的領導干部還需要一個工作適應的過程，這些也增加了基層治理的變數。
基層治理現代化需要立足制度建設。對于政治學來說，制度有設計和演化兩種。而對于制度演化來說，至少又存在兩種社會學回答：一是認為制度蘊含在古老習俗、宗教觀念等中世代傳承；二是認為制度是在微觀互動中自發演化生成。這兩種觀點從不同角度回答了基層治理中的制度定位問題，即基層治理是一種宏觀的制度敘事，更是“接地氣”的治理模式。在鄉村地區，這種接地氣的制度內化在熟人社區之中，因此多體現為第一種制度；在城鎮區域，志愿服務等制度也有促進鄰里互助的作用。然而在具體基層治理中，對于基層治理人員身份定位的不明確干擾了制度的運行，從國家治理的層面，地方政府出臺了一個又一個制度，從基層治理的層面，這些制度往往過于抽象而難以實施。為了應付地方政府的檢查，基層社區增加了一本又一本的臺賬，為了應付上級的制度檢查，一些村居的“文化長廊”時而稱為“普法長廊”，時而具有其他功能，而醫療、養老、教育等迫在眉睫的問題卻往往束之高閣。
基層治理的流程再造
2020年3月，習近平總書記到武漢市東湖新城社區，實地察看社區衛生防疫、社區服務、群眾生活保障等情況。總書記指出，“堅持不懈做好疫情防控工作關鍵靠社區。要充分發揮社區在疫情防控中的重要作用，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，防控力量要向社區下沉，加強社區防控措施的落實，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。”基層治理與民眾的日常生活息息相關，瑣碎的民生工作需要基層工作者全過程參與。因此基層治理是國家治理的神經末梢，是社會問題的最早“發現者”；地方街鎮治理是國家治理的末端，是社會問題的“解決者”。
發現問題是解決問題的前提。正是治理末端與治理末梢的顯著差異，在日常基層治理中，要防范正式機構對于基層組織的擠壓，以及基層治理對于行政管理的逃逸。這次疫情暴露出很多值得反思的問題，武漢市對社區先后兩次“拉網式”排查才摸清新冠病毒感染者的數據充分說明，依靠有限的基層工作人員發現社會問題是容易的，但是完全依賴基層進行全市感染人群的核查甚至相關工作運轉實屬困難，更遑論其他任務的達成。
在風險社會中，為了防止基層治理的空轉，我們要重新反思“上有千根線，下有一根針”的意義，要積極總結本輪疫情防控中大量行政部門人員下沉社區對于基層治理的補充性、示范性作用；要充分認識到基層治理這根“針”對行政部門眾多“線”的信息傳導作用，通過治理流程的再造，強化基層治理在國家治理中的基礎性、預警性功能，并通過基層治理與國家治理的聯動，切實解決社會發展中的基礎性、緊迫性問題，增強廣大民眾的獲得感，增強國家治理的有效性。
【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授；本文系國家社會科學基金項目“中國特色特大城市貧困治理研究”（19BZZ085）的階段性成果】
參考文獻
[1]盧博：《專項治理的實施效果與法治前景——基于安鎮脫貧攻堅行動的實證考察》，《河北法學》，2020年第5期。
[2]喬天宇、邱澤奇：《復雜性研究與拓展社會學邊界的機會》，《社會學研究》，2020年第2期。
[3]《習近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作》，新華網，2020年3月10日。
責編：李 懿 / 楊 陽
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