基層治理是國家治理的基礎，推進基層治理現代化是推進國家治理現代化的重要內容。新冠肺炎疫情防控阻擊戰打響以來，習近平總書記多次強調加強基層治理。4月17日的中央政治局會議首次提出“六保”，將“?；鶎舆\轉”與保居民就業、保基本民生等放在一起，充分體現出基層治理對于經濟發展和社會穩定大局的重要意義。
新冠肺炎疫情防控暴露出治理體系的短板和弱項，尤其是城鄉基層治理存在一系列與治理現代化要求相差甚遠的漏洞和不足。這次疫情防控中城鄉社區發揮了重要作用，但社區人力、物力、權力配置與日常事務、責任要求極度不匹配的問題也受到各方關注；網格化治理在疫情防控中發揮突出作用，但當前基層網格化治理與信息化、智能化手段仍未有效結合發揮出應有效果；基層長期進行屬地管理與縱向考核，各部門條塊分割、缺乏有效聯動，既加重了基層負擔，遇到突發事件也不能及時有效反饋應對……這些問題都是推進基層治理現代化所面臨的明顯短板和突出制約，亟需從根源上進行研究并施以對策。
科學的評價衡量體系對于推進基層治理現代化具有重要指引作用。當前我國基層治理存在的諸多不足與長期以來的基層考核評價體系不無關系。為深入研究基層治理現代化內涵與特征、更好推進基層治理體系和治理能力現代化，人民日報社《國家治理》周刊、人民智庫推出“基層治理現代化評價”課題研究，從評價主體、評價內容、評價標準等維度深入探索基層治理現代化科學評價指標體系。本期《國家治理》周刊約請了各領域權威專家進行研討與分析，更多課題成果請關注近期《國家治理》周刊，也歡迎各界積極參與、共同討論，為基層治理現代化評價提供更多建議！
研討嘉賓：
余敏江 同濟大學政治與國際關系學院教授
郭占鋒 西北農林科技大學人文社會發展學院教授、社會學系主任
熊易寒 復旦大學國際關系與公共事務學院副院長、教授
唐魁玉 哈爾濱工業大學人文社科與法學學院教授
劉 偉 武漢大學政治與公共管理學院教授，地方政治研究中心執行主任
鎖利銘 南開大學周恩來政府管理學院教授
謝寶富 北京航空航天大學公共管理學院教授
王佃利 山東大學國家治理研究院研究員、政治學與公共管理學院教授
《國家治理》周刊：如何理解基層治理現代化的基本內涵？
余敏江 ：作為國家治理現代化的重要組成部分，基層治理現代化事關經濟發展、社會和諧和人民幸福。因此，基層治理現代化應當體現以下四個方面內容：
治理價值的共享導向。在深度社會轉型過程中，人民的獲得感和滿意度始終是檢驗治理成效的標尺。因此，需要樹立以共享為導向的治理價值，確保機會的共享，將發展機會公平地惠及每個人，同時，確保資源分配的正義，使全體社會成員既良性競爭又互利合作分享改革發展的成果。
治理主體的有序協同。立足中國實際討論基層治理現代化，必須明確黨委政府在治理主體中扮演的“同輩中的長者”角色及其發揮的“元治理”作用，形成在黨委政府引導下，社會組織、公眾、專家等不同主體都參與到相關過程中的有序協同治理模式。同時，也應不斷優化協同治理的頂層設計，充分發揮社會組織等第三部門的作用，鼓勵專家人才和普通群眾建言獻策，形成有序協同的治理體制機制。
治理方式的全過程民主。全過程民主可以作為基層治理現代化的重要形式。相較于簡單的投票表決式民主而言，全過程民主更加注重民主程序的環環相扣，更加注重多治理主體的有效參與，更加注重各項決策的科學性實效性，更加注重不同層級的上下聯動以實現良好的治理目標，這更加有利于科學合理地完善基層治理過程，推進基層治理現代化。
治理手段的科技重塑。以科技重塑基層治理，在充分尊重社會公眾的自主性和自愿性的基礎上，通過技術手段采集到真實的社會需求，同時根據外部生態環境的變化、公民需求不斷變化以及政策執行效果的反饋信息等，對基層治理動態地進行持續優化，最后形成“需求產生治理”或“治理適應需求”的基層治理現代化模式。
郭占鋒：基層治理現代化應當包括治理關系、治理內容、治理方式、治理體制的現代化。
第一，理順治理關系，是推進基層治理現代化的核心?，F代化的治理關系要擺脫單向度的治理與被治理關系，面向多元治理主體合作共治。多元治理主體的協同治理關系不僅能夠有效緩解供不對需、資源浪費、專業不足等現象，也能夠激發群眾自治的熱情和活力，賦予其更多的權利與自主性，提升基層的綜合治理能力。
第二，更新治理內容，是基層治理提升治理效率的關鍵，也是為基層減負的必要途徑。一方面，基層治理精細化并不意味著事無巨細，而是要建立系統性、可持續的工作規劃，從全局把握工作內容和進程能夠避免重復、遺漏和錯誤，提升治理效率。另一方面，治理內容需與時俱進，結合社會、經濟、文化、科技等領域的發展現狀，更新基層組織的服務內容，為群眾提供智能化、動態化、多元化的公共服務。
第三，創新治理方式，是推進基層治理現代化的有力保障。一方面，要充分利用智能化、數字化、信息化平臺，深化治理手段，實現精準發現問題、對接問題、解決問題。另一方面，在汲取其他地方優秀治理經驗的基礎上積極探索適宜本地的治理路徑同時，要提升基層工作人員的專業素養和服務能力，實現總體治理和精細治理兩手抓，大力提升基層治理效能和服務水平。
第四，合理的治理體制改革，是實現基層治理能力現代化的動力機制。通過購買社會組織服務或網格運作機制來緩解基層組織的工作壓力、提升工作效率的做法值得肯定，但需補齊治理體制中的短板，確保責權匹配、合理考核、協同有序。不僅要適當放權，使第一線的基層人員看得見問題的同時也能及時解決問題，還要建立起各部門之間的協作機制，打造基層共治共建的治理合力。
《國家治理》周刊：從當前基層社會所面臨的問題和基層治理實踐來看，推進基層治理現代化有哪些現實問題需要注意？
郭占鋒：伴隨著社會、經濟、科技等領域的不斷變革，基層治理面臨諸多難題和挑戰。一是人少事多，心有余而力不足。日益劇增的群眾需求，以及上級下派的硬性任務工作量大、時間緊迫、考核嚴格，給基層組織的日常治理帶來巨大壓力。二是人微言輕，看得見管不著。很多基層組織盡管能夠了解群眾的訴求，發現基層治理中存在的問題和弊端，但往往因為不具有解決問題的能力而遭遇各種限制，反而離群眾越來越遠。三是聯動低效，精細不足。雖然不少地區通過革新治理方式探索基層治理的新路徑，但仍存在對群眾多元化需求回應不足、對非常規性事件應對不力的現象。四是動員有力，參與無力?；鶎咏M織的“服務”意識較為欠缺，治理主體間的權責關系依然“不對等”，口號自治、表面自治現象屢見不鮮；再加上，缺乏專業人士對群眾自治的引導以及與之相關的制度性保障，挫敗了群眾自治的積極性，致使基層自治面臨營養不良的困境。
熊易寒：首先，黨建引領、群眾自治與高效政府的有機統一問題。有的人錯誤地將黨的領導與群眾自治相對立，將群眾自治與高效政府相對立，實際上三者是有機統一的關系。黨的領導可以提高群眾自治的質量；群眾自治可以降低社會治理的成本；群眾素質越高，政府的效率往往也越高。其次，解決資源不足與無限責任之間的矛盾。當前的屬地化管理還缺乏資源保障，街鎮一級的基層政府有著近乎無限的兜底責任，但管理權限和治理資源相對不足，條塊關系有待理順。第三，正規化與半正規化治理體系的銜接問題。由于基層治理體系存在人手不足的問題，經常要依靠半正規化的管理隊伍作為補充，譬如輔警、編外人員、保安、社區志愿者等等，但這部分人員的專業素質相對不足，權威也有限，管理中也存在一定的風險、漏洞。最后，對民眾公共服務需求的回應與管理問題。既要強調對民眾利益訴求的回應，也要強調對民眾利益訴求的管理，因為并不是所有的利益訴求都是正當的、合理的、合法的，基層政府要把法治與德治相結合，正確引導群眾的利益訴求。
唐魁玉：基層是國家治理的最末端，社會治理的“前沿陣地”。實現基層治理現代化必須處理好復雜社會關系?；鶎又卫磉^程中涌現出的主體間的或主客體間的復雜性矛盾關系的背后，往往隱含著諸多“價值觀間”的價值自覺。從積極的意義上說，“社會正義”作為一種涉及結成基層治理行動的關系的價值觀，是可以體現社會制度優勢和結構協調異質性價值關系的“善治”理想向度上的。在這種價值理念下，無論是什么社會身份或角色，一般都會遵從這種既定的、于己于人都好的生活規則和基層治理行動。在認同感上取得的集體意識或行為一致性，是我們過去、現在以及將來進行任何基層治理時取得成效的社會心理基礎，也是推進基層治理現代化的社會心理基礎。
劉偉：基層治理現代化的推進，從宏觀上看，需處理好三大基本關系。
首先是國家建構與基層自治的關系?，F代意義上的基層自治是伴隨著現代國家政權建構而展開的，國家通過全國性的制度規范推動基層民眾的自主治理。我國的基層群眾自治制度是國家的基本政治制度，基層自治的重要性是由國家確認的，自治的原則和要求也是由國家規定的，這是問題的一方面。另一方面，國家建構意味著公共規則、機構、人員和資源向基層的下沉，基層被整合到國家治理體系中，國家全面介入基層治理空間，國家影響甚至控制基層的能力也不斷強化，在此過程中，國家建構的趨勢又與基層自治存在著微妙的張力。基層在國家化的過程中如何保持并提升自治的過程，便成為一個需要持續解決的基本問題。
其次是黨建引領與培育社會的關系。在我國城鄉基層治理的過程中，黨組織一直發揮著戰斗堡壘作用?；鶎又卫憩F代化是在黨的領導下展開的。黨建引領主要意味著兩個方面，一是黨員的示范和帶動，二是黨組織的主導和推動。但在基層社會，黨員畢竟是少數，黨組織也只是諸多組織中的一種。要推動基層治理的全面現代化，只單純依靠基層社會顯然是不現實的；黨組織的作用自不待言，但僅僅依靠黨組織也是不夠的。另一方面，基層社會自身也要在國家現代化和社會轉型的進程中不斷再造，以應對基層社會的治理挑戰。如果在推進黨建的同時并不能進一步組織社會并促進社會自身的成長，黨建將成為一個相對封閉的內循環過程，黨建引領也將難以落地。在這個意義上，黨建引領與社會成長是一種協同推進的關系。但在各地的基層治理實踐中，并非都那么理想，這顯然影響了基層治理現代化的進展。
再次是技術治理與居民參與的關系。在基層治理現代化的實現路徑上，信息和技術現代化的趨勢越來越明顯。特別是，隨著國家治理資源的投入和治理技術的推廣，城鄉基層治理的“技術含量”越來越高，治理對專業管理和信息技術的依賴越來明顯。全國城市基層全面推行的網格化管理以及方興未艾的基層治理數據化和智能化，都已是基層治理的重要景觀。不可否認，這也是基層治理現代化的某種突破。但其中隱含的局限也是明顯的。當基層治理越來越強調網格化和精密化，可以通過技術和專業來解決大部分問題時，普通居民很容易只是作為治理體系的客體而存在，而不是參與治理過程的行動主體，此時普通居民的參與似乎就顯得沒有那么重要了。問題是，基層治理現代化的重要目標，就是提升普通人的主體性和參與性，進而提升基層治理的合法性和回應性。如何在基層治理技術性不斷增強的同時，推動普通居民的傳統參與和通過技術渠道的新型參與，就成為一個越發緊要的問題。
《國家治理》周刊：基層治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，應從哪些方面對其加以衡量和評價?
鎖利銘：從微觀治理角度來看，基層治理的標志性結構特征是將“千人千面”的個人作為治理單元。因此，要充分體現以人為本的發展思想，切實提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
從廣義基層治理的角度出發，評價基層治理現代化需要注意四個層面。一是全覆蓋，如同習近平總書記強調的“小康路上一個都不能掉隊”，無論是社區、鄉鎮，還是跨區域性質的基層問題，都需要把所有人聯入治理，基層治理現代化主要關注數據共享水平以及平臺連接個人的程度等。二是多樣性，不同特征的群體與區域所面對的基層治理需求差異顯著，對于其現代化的評價需要因地制宜，從目標多樣化的角度進行。三是動態性，基層治理現代化的要求隨著經濟社會發展變化而變化，因此評價的過程與標準并非靜態不變，而應該結合時代要求與現實特征，用發展的眼光看待基層治理，實現動態評價。四是自主性，基層治理的過程主要依靠人民，積極建設共治、共建、共享、共贏的社會治理共同體，在載體內自主評價，為共同優化治理水平夯實社會基礎。
熊易寒：基層治理現代化應具有以下五個特征：一是專業性，打造一支專業化的基層干部隊伍和社區治理團隊；二是回應性，對人民群眾的利益訴求進行及時有效的回應，盡可能將矛盾解決在基層，避免矛盾不斷上移；三是自治性，群眾自治是基層治理有效性的重要保障；四是制度化，基層治理要建立在規則、制度、法律的基礎上；五是智能化，要充分運用現代科技，通過一網通辦、信息化、人工智能、大數據等手段，提高公共服務的可及性，提升人民群眾的幸福感。
《國家治理》周刊：新形勢下，如何更好推進基層治理現代化？
謝寶富：首先，需改革基層政府體制，充實基層干部隊伍，提高基層干部政治和物質生活方面的待遇。一方面，需適時減少政府中間層級、合并實際服務管理職能不多的黨政群部門，將節省下來的編制、資源、權力充實到基層。另一方面，在明確基層政府該履行哪些服務、管理職能的同時，還需把大批有魄力、有能力、有感召力的行政干才送往基層管理、服務的第一線，確保其履職所必備的人力、物力及權力等條件。
其次，需根據實際常住人口配備基層機構和干部隊伍。隨著城鎮化進程的深入，我國城鄉實際常住人口已發生重大變化。比如，在人口凈流出較為嚴重的中西部農村地區，實際常住人口遠低于戶籍人口，但這些地區的政府機構及干部編制依然根據戶籍人口而非實際常住人口配備，失衡現象極為明顯。因此，完善城鄉基層治理，需根據城鄉實際常住人口（而非戶籍人口）服務管理以及推進城鎮化進程的需要，合理配置基層管理機構和干部隊伍，真正做到該并的并、該減的減、該增的增。
再次，亟需改變以“撈政績”為主要訴求的運動式管理套路。由于縣、區黨政群機構林立，每一個機構都要通過必要的“作為”證明自己存在的合理性；每一位機構領導人都需折騰出所謂“創新”來撈取政績，以利升遷。通常情況下，這些“作為”與“創新”之舉都會量化為年度考核指標任務，借助各項檢查、評比、獎懲等，要求基層政府必須在規定時間內予以落實。因此，基層政府在承擔著大量繁重的工作任務的同時，還面臨著問責追責的壓力。這就使基層很難有余力自主安排工作，因地制宜地謀發展和惠民生。因此，完善基層治理，亟需切實將基層政府從各種檢查、考評中解放出來，從形式主義和政績工程中解放出來，從壓力型體制中解放出來，使其能真正輕裝上陣，因地制宜搞建設，全心全意謀民生。
最后，需切實改變基層干部“唯上”心態、官僚習氣和腐敗文化?；鶎痈刹勘槐姸?ldquo;上級”壓著，著實不無“可憐”，但自身也存在有待改進之處。與其他層級領導干部相比，基層干部直接面向群眾，更可能出現“門難進、臉難看、事難辦”的情況。因此，完善基層治理，亟需徹底根除某些基層政府老套陳腐的行政文化和扭轉某些層干部“唯上”工作心態。
王佃利：建設韌性社區，補齊基層應急管理能力短板。韌性社區是城市基層和農村基層的基本組成細胞，其核心思想在于強調“受挫后恢復原狀”，給予了社區在遭受災難之后努力的方向。社會發展總是要面臨著不確定性和各種災害，通過積極的制度設計、有機的社會組織、積極的個人參與、科學的環境建設等舉措，增強社區韌性，提升社區的自我調適和自我修復能力，促進社區的安全和可持續發展。
預防為主，補齊基層公共衛生服務短板。完善社區的公共衛生、預防控制、健康教育等方面的建設，強化基層公共衛生和疾病防控的“預防為主”“社區為基”的功能，形成分工明確、運轉流暢的公共衛生體系，增強社區的防護能力。既把社區建成公共衛生防護的一線，又把社區建成預警響應應急管理的基礎陣地。此外，有效的社區參與不僅可以讓居民學會保護自己，還能使其最大程度地支持疫情防控活動，為打贏疫情防控阻擊戰奠定堅實的社會基礎。
技術提升，促進基層治理數字技術能力的應用。疫情防控中，我國“大數據+網格化”的管理模式起到了重要的作用。將大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等信息技術廣泛應用到治理之中，推進治理精準化和服務高效化，已經得到了社會各界的高度認同。但在數字化技術應用時，應該注意與社區需求相結合，適應社區場景；同時給社區預留窗口，適應于社區工作人員的需求，提升社區普通人員的使用能力。
人文關注，建立危機時刻弱勢群體的保障機制?；鶎由鐓^是居民最后的歸宿和保障，尤其是弱勢群體的集中地。當弱勢群體缺乏足夠的能力回避風險和自我保護時，如果社區不能給予其有效照護和關懷，就會出現諸多的“悲情故事”，在一定程度上致使社會大眾形成對基層治理體系和治理能力的質疑。因此，基層治理體系必須有效地回應這些問題，建立健全弱勢群體關懷機制。利用基層的特點，掌握對社區居民中不同群體的脆弱性，如老弱病殘幼等群體的相關信息，建立可用有效的聯系方式，建立與相關政府部門和社會團體的合作機制，有針對性地做好物質保障和人文關懷。
城市更新，將社區置于城鄉融合發展的系統視野。傳染病疫情防控，是典型的短板效應，其防控成功與否、成效如何取決于發展最為薄弱的地區的應急能力和防控水平。由于我國傳統的城市化模式的局限，城市化是不均衡的，城中村、城鄉結合部、老舊小區等地成為城市當中基礎設施薄弱、公共服務供給稀缺、社會管理不到位的地方。這些地方在疫情中的薄弱性必須得到高度重視?？梢酝ㄟ^城市更新來促進城鄉結合部發展、老舊小區改造等，進而極大地增加城市的韌性，提升城市抗風險的能力。
社會動員，構建人人參與的社會治理共同體?；鶎又卫砟芰ΜF代化是建立在人人守法、人人成為行動者的基礎上的?；鶎由鐓^是人人生活交往的社區，此次新冠肺炎疫情給所有人進行了一種規則教育，無論是衛生規則還是社會規則，對自己負責的同時也要對別人負責。城市生活的有序，需要每個人對于規則的遵循，提高居民的自我約束能力，提升居民的公共道德，也是現代化基層社會治理的基本要求。
責編：賀勝蘭 / 王茂磊
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