中國社科院大學教授  潘家華

【摘要】新冠肺炎疫情的肆虐，需要從不同視角加以審視。從城市空間格局和城市形態的視角，城市的空間聚集、城市空間格局的極化、城市空間規劃的中心化理念，是疫情傳播放大、災害影響加劇的客觀條件。需要檢討空間聚集理念下城市空間規劃所形成的可能助推疫情的傳播和擴散的機理和效應。鑒于城市人口在空間聚集形態下疫情傳播快、災害重的情況，城市空間規劃需要權衡經濟理性、生態理性和安全理性，將安全理性放在優先位置。

【關鍵詞】新冠肺炎  城市空間  城市安全  風險

【中圖分類號】 TU984.2                         【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.002

新型冠狀病毒引發的肺炎疫情，發生在科技發達、社會安定、物質財富豐富的21世紀20年代的啟始之年，其災難性影響之巨大，在新中國成立以來，尤其是改革開放以來，是創紀錄的。疫情爆發前期失控，有體制、治理和官員素質等方面的原因，具有主觀不作為或胡作為特征，這是主要的；但從疫情擴散機理看，城市的空間聚集、城市空間格局的極化、城市空間規劃的中心化理念，是疫情傳播、災害影響放大、加劇的客觀條件。我國城市化已進入中后期階段，亟需從城市安全的視角，檢視城市空間聚集的脆弱性，反思我國城市規劃的中心化理念與實踐，規避風險，增進韌性，提升城市安全水平。本文分析所聚焦的，不在于城市治理的主觀因素，而在于城市空間形態方面的外在或客觀條件。 

新型冠狀病毒肺炎疫情蔓延

 從2019年12月8日發現疫情，到12月底確認疫情元兇——2019新型冠狀病毒，到2020年元月23日武漢封城，隨后四川、浙江、廣東、湖北等地迅即啟動一級響應機制，其影響已經超越了2003年集中爆發于廣東和北京的非典疫情，使全社會尤其是武漢及湖北其他城市付出了慘痛的生命健康代價，全國全部省級行政區域皆有疫情報道，有的省市確診病例甚至超過千人；不僅是湖北，在全國范圍內引致社會生活正常節奏幾乎停擺，眾多正常生產經營活動幾近停滯；其國際影響可能會嚴重阻礙人類命運共同體建設，甚至在一定程度上干擾中華民族歷史復興的偉大進程。這一新型冠狀病毒肺炎疫情所造成的災害，不僅在中國，甚至在世界上，都堪稱21世紀的“新冠”，是創紀錄的。

新冠病毒所造成的生命和健康代價，是巨大的、慘痛的。生命無價，健康為要。新冠病毒感染死亡人數，已經遠遠超過了2003年的非典、中東呼吸綜合癥、埃博拉等重大傳染性疫情。數以千計的危重、重癥病人，有可能逃過死神，但治療過程中可能留下的后遺癥也可能伴隨終身。數以萬計確診、疑似患者，在病痛之外還要面對對于疫情的心理恐懼，以及可能傳染至親的心理恐慌，遭受病魔和心理的雙重折磨。那些照顧病人的親人、醫治病人的醫護工作者，在防護可能不到位、物資較為匱乏的情況下，負重前行。盡管醫療費用可以計價，但生命健康的代價，對于遭受病魔的患者，是難以承受之重、不可計價的。

疫情封城而使正常的生活節奏幾乎處于停擺狀態，社會代價及其沉重。尤其是，新冠肺炎疫情肆虐在中國傳統佳節——春節期間，使得親人不能團聚、親友不能相聚，群體性娛樂文化活動全面叫停，居家隔離生活物資短缺，必要的出行難以出戶。封城、封村、封小區、封樓、閉戶，不是一時一地，而是遍及湖北城鄉，波及全國大部。這樣規模的社會影響，已經超出了人們的想象和承受范圍。

生產經營等經濟活動的主體，除疫情防控需要而允許運營的部門外，在疫區和影響嚴重的地區都被封閉，盡管少部分可能居家工作、遠程辦公，但對于制造業來講，多數只能處于“凍結”狀態。旅游業、餐飲賓館業、交通運輸業，乃至于金融服務、房地產業，打擊首當其沖；工廠車間的一線工人，假期返鄉，回程封堵，復工艱難。一年之計在于春，農民春耕相對于集中隔離的城市，可能正常運行，但農業生產資料的提供和保障，無疑也會受到影響。

貿易自由化，經濟全球化，中國倡導并踐行的人類命運共同體建設，在新冠肺炎疫情的沖擊下，盡管不會中止，但必然要接受考驗，經受挫折。2020年1月30日，世界衛生組織宣布，將新型冠狀病毒肺炎疫情列為國際關注的突發公共衛生事件。盡管WHO總干事譚德賽認為沒有必要采取限制國際人員流動的措施，但歐、美、日、東南亞，乃至于非洲、拉美的許多國家對中國游客實施入境管制，[1]多國航空停飛。在一些發達國家甚至出現因疫情對中國公民進行人身攻擊的情況。中國治國理政的經驗，也可能因此而受到國際社會，尤其是敵對勢力的質疑。

2020年，是“十三五”的收官之年，是全面建成小康社會的目標年，在中華民族偉大復興的歷史進程中，有著十分重要的地位。持續數年的中美貿易摩擦，并不會因為2019年底中美貿易協定的簽署而終結，[2]以美國為首的西方國家對中國特色社會主義道路的圍堵封殺，也不可能偃旗息鼓。2019年，中國GDP抵近百萬億人民幣，人均邁上一萬美元的臺階，但離高收入國家人均水平的起點線，仍相距30%。2019年經濟增速6.1%，第三、四季度已經低至6%。[3]2020年第一季度集中應對疫情，可能要到第二季度中后期才會步入正軌。

 城市空間聚集的疫情擴散機理

 新冠肺炎疫情蔓延成災，顯然有城市治理、衛生防疫、官員素養等方面的內在因素，但如同非典一樣，其發端并形成災變于巨型規模的中心城市，表明城市形態上的過度空間聚集，極有可能是外在的客觀助推因素。如果剖析這些外部條件助推的擴散機理，主要包括：

首先是高密度、超高層居民住宅區的點狀擴散。武漢作為“九省通衢”的國家中心城市，土地資源緊張，人口高度集聚，因而承擔居住功能的住宅小區，多為集中連片開發的大型高密度、超高層單元樓房。例如，位于武漢市江岸區的百步亭社區，[4]占地5.5平方公里，居住和生活人口超過18萬，規劃建成占地面積7平方公里入住30萬人的百步亭新城。該社區現有人口密度每平方公里3.3萬人，按規劃建成后人口密度每平方公里4.3萬人。居民住宅樓間距近、空間狹、超高層、單元房面積多在100平米左右。如此建筑高密度、大規模的城市社區，高度密集的人口居住生活在相對狹小的空間，進入自家必須要使用封閉環境的電梯。一旦出現疫情，如果認知不及時、管控不到位，快速擴散是必然的。據相關媒體報道，截止到2020年2月4日，社區內的安民苑55棟樓里，有33棟出現發熱病狀。有限封閉空間大范圍感染的另一個典型例證是日本游輪“鉆石公主號”，2020年1月20日從橫濱起航，5日后經停香港發現感染病例緊急返航，至2月12日，確診病例已經到達218人，感染率高達5.9%。[5]如果低樓層、低密度，點狀擴散的規模、速度、范圍必然要小得多，管控難度也會小很多。

其次是大容量、高頻次公共交通的線狀外延，由于職住分離[6]、城市攤大餅，地鐵、電車、公汽等公共交通，尤其是上下班高峰時間，摩肩接踵人擠人，即使嚴加防護，也有高風險。1000多萬人口的大武漢，分武昌、漢口、漢陽三鎮，為長江、漢水所分割，公交線路多、距離長、乘客多，疫情在市內線性外延，覆蓋大容量公交線路通向的每一個角落。

再次是武漢作為中心城市資源虹吸范圍內的周邊輻射。湖北的城市和經濟格局是一主（武漢）兩副（宜昌、襄陽），武漢城市圈（1+8，武漢、黃石、鄂州、黃岡、孝感、仙桃、天門、潛江、咸寧）一城獨大。武漢對這幾個周邊城市，虹吸作用強，輻射效果大。從疫情發生情況看，這8個市的確診人數和死亡人數，幾乎占湖北省武漢以外的總數的一半。武漢城市圈確診和死亡人數，占全省總數的90%左右。武漢輻射力較強的鄰近省份河南、湖南和江西，三省確診病例占湖北以外全國其他省（區、市）總數的1／4。[7]

最后是國家中心城市之間區域互聯的遠程傳播。在全國范圍，武漢與長三角城市群地區（江、浙、滬、皖）、珠三角城市群（廣東）、成渝城市群（川、渝）和京津冀城市群關聯密切，這四個城市群所在省市確診病例，占湖北以外全國總數的一半以上，其中武漢作為長江經濟帶的中心城市，與長三角和成渝地區的關聯更為密切，長三角和成渝地區的確診人數占湖北以外全國總數的1／3以上。珠三角地區廣州、深圳的確診病例是北京、天津的1.5倍左右。

上述四種傳播機理或途徑，顯然與城市形態、城市規模、城市體系等空間聚集狀況密切關聯。城市空間聚集的密度越高、程度越強，則疫情傳播的災情越重。從新冠肺炎疫情傳播的災情影響程度上看，可以在較大程度上分析武漢作為中心城市與省內、省外人口和經濟聯系的緊密程度。封城、封社區、封村、封樓，就是通過強行物理隔離的方式，阻止疫情擴散。

 城市空間高度聚集的風險效應

 從城市空間格局上看，聚集程度越高，對各種外來沖擊，尤其是突發沖擊表現得就越脆弱，城市安全風險就越高。風險效應主要表現在規模、路徑鎖定、外溢加速和應對時滯等方面。

城市安全風險的規模效應，主要表現在人口聚集數量上。我國大城市的人口規模，動輒在300萬、500萬以上，[8]一些具有優質公共資源壟斷聚集權限的副省級區域性中心城市，多將人口規模過千萬作為目標。一些區域性中心城市例如天津、武漢、西安等城市，就曾在2017、2018年放寬落戶條件“搶人”擴容。人口是城市安全的核心要義，規模越大，聚集度越高，風險必然越大。對于傳染性疫情，人口越多，對外界的聯系必然也多，傳播的覆蓋面也就越廣。這種風險的規模效應，不僅表現在公共衛生突發事件上，其他災害例如地震、洪澇、戰爭，風險也隨人口規模而非線性增加。

城市安全風險的鎖定效應，主要表現在城市格局、功能和基礎設施的物理固化而產生的鎖定。城市功能分區、職住分離而引致的技術鎖定，意味著城市居住社區規模必然大，產業園區必然集聚，單一中心的向心力，又必然產生向中心集聚而向四周擴散的物理通道，即交通線路多、距離遠、容量大、頻次高。如果職住一體，通常的工作和生活半徑在2公里左右，顯然風險管控就簡單得多了。城市居民住宅的高密度超高塔樓，遇到火災，消防通道的暢通和消防水槍的作業難度更大。高層居民高空拋物傷人、兒童高樓墜落風險，也因樓高而增加。城市功能分區，城市道路和交通基礎設施、樓房，一旦建成，安全風險，就存在技術層面上的物理鎖定效應。

城市安全風險的放大或加速效應，在于現代技術所產生的二重性效果。現代城市捷運系統，城際快速交通、物流、經貿活動的頻繁往來，是現代化的標志，但卻加速并放大了疫情的傳播；互聯網信息的開放性和即時傳播，由于不能立即甄別虛假和錯誤信息，極易造成社會恐懼心理，使得本來可控的災難變得不可控，誤導社會大眾引致應對失策。當然這其中也有政府在城市治理中的不作為和胡作為，貽誤戰機，使風險失控。

城市安全風險的時滯效應，按常理講，應該不存在，因為在規模聚集的情況下，大城市尤其是特大城市匯集大量的、優質的應急資源，有著尖端、強大的科研隊伍和能力，完全可以快速反應，防范風險。即使如此，在行政層級權限不足而又出現決策猶疑的情況下，信息滯后、行動延誤，以至于事態擴大，原本足夠的應急資源，在風險急劇擴大的情況下，需要擴建或新建，而使有效應對時間不足。這一效應，既有城市治理的主觀屬性，例如地方政府應對疫情的授權或擔當不到位，也有城市空間過度聚集而產生的對積極行動的后果的擔憂。上千萬人的城市，作出封城的決策，必須要謹慎，三思而后行。如果城市聚集程度較低，封城的決策，就像農村在疫情發生后立即作出封村的決定，幾乎沒有任何障礙。 城市空間規劃的理性選擇 我國城市的空間規劃，從計劃經濟條件下的大中小并舉，以中小城市為主，到市場經濟條件下的效率優先而鼓勵大城市尤其是特大城市發展，形成了日前社會優質資源隨城市等級和規模而不斷提升壟斷地位的聚集情況。不論是計劃思路還是市場導向，中國的城市化的源動力是工業化，[9]城市規劃的理性不外乎經濟理性、生態理性和安全理性，盡管在多數情況下需要三種理性的協同或折衷，但也必然有一種理性占據城市空間規劃的主導地位。

從城市規劃的經濟理性上看，城市優質資源越集中，空間聚集程度越高，則規模效應越大，經濟效率越優。新經濟地理學的理論[10]分析表明，資源越聚集，規模越大，則信息成本越低，勞動力、物流、服務成本越有競爭力。[11]把首鋼和燕山石化建在北京，把寶山鋼鐵基地建在上海，顯然是因為北京、上海有人才優勢、科技優勢，盡管這些城市規模已經很大，自然生態和原材料供應并不具備顯著優勢，但符合經濟理性并不必然符合安全理性和生態理性。首鋼搬遷，顯然是北京的環境容量不能支撐首鋼的需要。[12]這一經濟理性的決策為生態理性所否定，使得原本的經濟理性難以立足。2015年8月12日，天津濱海新區危險品倉庫發生爆炸，事故遇難人數達165人，居民住宅受損高達一萬戶，顯然部分是因為注重效率優先的空間資源聚集而忽略了城市安全。非典和新型冠狀病毒肺炎疫情肆虐，亦與重視城市規模效應而對公共衛生安全的考慮不足有關。

安全理性下的城市空間格局，必然要求控制城市規模和區域的均衡協同布局。1950年代中期，蘇聯援建中國的156個大投資項目，幾乎沒有布局到具有顯著人才和資金優勢的東南沿海地區，[13]1960年代啟動的“三線建設”[14]的內在理性顯然不是經濟效率，而是國家經濟和戰略安全。當然，改革開放后，經濟效率優先，“三線建設”由于市場競爭力不足，國家財政投入減少“孔雀東南飛”，三線地區的優質人才、資本和技術資源大量流入東部地區，使得東部地區城市聚集度不斷攀升。從公共衛生突發事件看，不論是非典還是新冠肺炎疫情，西部城市的管控，是相對有效的。符合安全理性的城市空間格局，與生態理性具有一定的兼容性，因而自然生態、環境容量也具有空間屬性。

生態理性在城市空間規劃上表現在兩個方面。一是生態理念，強調多樣性、穩定性、協同性，二是容量剛性。可見生態理性并不必然支撐經濟理性，與城市資源的適度聚集與規模，是相容的，與超大型的規模和聚集，則是相沖突的。生態理性絕對不支持經濟理性的專業化生產和規模供給，例如，2000多萬人口的巨型城市北京，市內基本不生產農副產品，蔬菜、肉禽產品全部從外地遠距離調入。城市尤其是大城市的農副產品，不可能也沒必要自給自足，但從生態理性看，大規模遠距離運輸、貯存、保鮮，需要消耗大量能源，產生大量排放，而且產品質量并不一定比本地好。北京、上海、廣州、深圳等一線特大城市控制規模的進一步擴張，不僅是生態理性的要求，也是安全理性的需要。

城市空間規劃中的資源聚集，如果基于經濟理性的決策忽略生態理性和安全理性，可能最后經濟理性也不能成立。2003年非典和2020年新型冠狀病毒肺炎疫情引致的城市安全風險，就在相當程度上是對城市規模過大背后的經濟理性的質疑、弱化甚至否定。三線城市建設的基礎是安全理性，當時對經濟理性可能是忽略的，但現在反過來看，從戰略和宏觀經濟上看，其經濟理性不斷凸顯。生態理性本身就具有經濟理性和安全理性的內涵，北京非首都功能資源的疏解，長江經濟帶干支流兩岸城市發展不搞大開發，共抓大保護，就是生態理性倒逼的遵循經濟理性和安全理性的城市空間規劃的體現。

 防范安全風險的城市規模聚集與空間格局

 2003年非典所引發的特大城市公共衛生安全風險的影響不可謂不大，但城市安全風險并沒有引起足夠重視，教訓并沒有被充分汲取。2020年春節期間爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情，城市安全風險再度失控，災情之嚴重，遠遠超出了我們的想象。固然，我們需要從城市治理體系的視角嚴加審視，在體制機制上改進完善，也需要從城市規模如空間聚集格局上分析疫情蔓延的外部或硬件條件，在城市空間規劃上進行調整，降低和防范城市安全風險。城市安全是城市高質量發展[15]的核心要義，尤其需要避免城市體系和城市形態上的風險源。

首先，城市規模和空間聚集，需要協同考慮經濟理性、生態理性和安全理性，將包括生態安全在內的安全理性放在更加突出或優先考慮的位置，增強城市的安全性。

其次，基于新冠肺炎疫情蔓延的擴散機理和風險效應，城市規模和空間資源的聚集是重要的外部條件的結論，我們需要在城市群的空間格局上，注重控制大城市，尤其是特大城市的規模，適度聚集，均衡空間發展。

最后，城市發展的優質資源，尤其是教育、醫療、科技研發，需要在更大區域內均衡配置，避免因城市等級不同而造成權力對優質資源的壟斷。地級市乃至縣級市，也可以而且應該有自己的世界一流大學，高新技術園區也可以而且應該布局在中西部的中小城市，以降低城市風險，提升安全性。

城市治理的扁平化，也需要中小城市和農村鄉鎮在空間規劃上提升城市社區的韌性，具備相應的應急硬件設施，避免新冠肺炎疫情在湖北經濟發展相對滯后地區嚴重缺乏醫療設施和基礎物資而無力應急的局面。

（本研究得到中國社科院城市經濟學重點學科計劃資助）

 注釋

[1]2020年1月27日，朝鮮宣布暫時禁止中國公民入境。隨后，陸續有一些國家為防新冠肺炎疫情對中國公民旅行采取入境管制措施。國家移民管理局梳理公布的信息表明，1月29日有18個國家；2月11日達到128個國家。

[2]2020年1月15日，中美第一階段經貿協議在美國白宮簽署。特朗普就任總統以來不斷升級的中美貿易摩擦暫時得到管控。

[3]2019年1月17日，國家統計局公布2019全年國內生產總值99.0865萬億元，按可比價格計算，比上年增長6.1%，人均GDP也破1萬美元大關。2019年，世界銀行將高收入國家的門檻從2018年的人均GNI大于12055美元提高到人均GNI超過了12375美元。

[4]數據來源：武漢市江岸區百步亭社區網，http://hb.cncn.org.cn/wuhan/baibuting/。

[5]日本厚生勞動省2020年2月13日公布的數據：鉆石公主號乘客2666名，船員1045名。

[6]建于1999年的北京天通苑小區，占地8平方公里，有五大園區16個分區組成，總共645棟樓。據不完全統計，天通苑小區里聚集著40萬人左右。小區內有兩個地鐵站、40多個公交站。可以想象高峰時間公交尤其是地鐵的人口擁擠程度。

[7]筆者根據國家衛健委2020年2月以來前兩周逐日公布的數據，上述比例關系波動不大。

[8]2014年，國務院印發《關于調整城市規模劃分標準的通知》，新標準以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。小城市人口上限由20萬提高到50萬（不包括本數，下同）中等城市的上下限分別由20萬、50萬提高到50萬、100萬，大城市的上下限分別由50萬、100萬提高到100萬、500萬，特大城市下限由100萬提高到500萬。

[9]潘家華認為中國改革開放40年的成功，一個重要的因素是將二元結構中生產力相對低下和落后的農民和農地釋放出來，進入工業和城市部門。參見潘家華：《從生態失衡邁向生態文明：改革開放40年中國綠色轉型發展的進程與展望》，《城市與環境研究》，2018年第4期。

[10]參見Paul Krugman,"Increasing Returns and Economic Geography", The Journal of Political Economy, Vol.99, No.3. (Jun.,1991), pp.483-499; 藤田昌九（Masahisa Fujita），保羅·R·克魯格曼（Paul K. Krugman），安東尼·J·維納布爾斯 （Anthony J. Venables），《空間經濟學：城市、區域與國際貿易》（The Spatial Economy-Cities, Regions and Internationnal Trade），梁琦主譯，北京：中國人民大學出版社，2013年。

[11]倪鵬飛等主編的《城市競爭力藍皮書》，《中國城市競爭力報告（No. 13）——巨手：托起中國城市新版圖》2015年版中數據顯示競爭力最強的前25個城市，人口規模小于500萬的只有臺北市（270萬，排名第3）和澳門（63萬，排名第9）。余者皆為人口千萬左右的直轄市、副省級城市（唯廈門不足400萬）和500萬規模及以上的東部沿海地級市。

[12]2011年，首鋼從北京石景山搬到河北曹妃甸。不論是水資源短缺還是大氣污染防治，均是生態環境容量剛性所限。2014年，線路超過1200公里的南水北調中線工程竣工向北京補水，每年獲取10億立方米的漢江水。即便如此，北京的人均水資源占有量仍然低至161立方米，不足世界嚴重缺水標準人均500立方米的1/3。（北京市水務局：《北京水資源公報》，2017年；潘家華：《特大城市的環境治理：技術張力與邊界剛性》，《城市與環境研究》，2015年第4期。

[13]主要布局在軍事上相對安全的東北三省（大約占到了總數的三分之一）、華北、華中、西北和西南等17個省市。東南海防前線的福建、廣東、江蘇、山東和浙江，沒有落地任何項目。

[14]“三線建設”是中國經濟史上一次極大規模的工業遷移過程，發生背景是中蘇交惡以及美國在中國東南沿海的攻勢。為加強戰備，中共中央和毛澤東主席于20世紀60年代中期作出重大戰略決策，由東向西改變我國生產力布局的一次戰略大調整，建設的重點在西南、西北。在1964年至1980年，貫穿三個五年計劃的16年中，國家在屬于三線地區的13個省和自治區的中西部投入了占同期全國基本建設總投資的40%多的2052.68億元巨資；400萬工人、干部、知識分子、解放軍官兵和成千萬人次的民工，在“備戰備荒為人民”“好人好馬上三線”的時代號召下，建起了1100多個大中型工礦企業、科研單位和大專院校。

[15]關于城市體系和城市高質量發展的空間格局分析，參見潘家華：《范式轉型再構城市體系的幾點思考》，《城市與環境研究》，2019年第1期 ；潘家華：《推動城市從高速度轉向高質量發展》，《中國黨政干部論壇》，2019年第9期。 參考文獻

倪鵬飛（主編）等，2015，《中國城市競爭力報告（No. 13）——巨手：托起中國城市新版圖》，北京：社會科學文獻出版社。

寧吉喆，2020，《中國經濟再寫新篇章（經濟形勢理性看）》，《人民日報》，1月22日。

責 編／張 曉

 潘家華，中國社會科學院學部委員、城市發展與環境研究所所長、中國社科院大學教授、博導。研究方向為可持續發展經濟學、能源與氣候政策、世界經濟。主要著作有《持續發展途徑的經濟學分析》《中國的環境治理與生態建設》《氣候變化經濟學》等。

Security Risks of Urban Spatial Agglomeration and Their Prevention and Control

—Based on the Prevention and Control of the COVID-19 Epidemic

Pan Jiahua

Abstract: The rampant COVID-19 epidemic needs to be examined from different perspectives. From the perspective of urban spatial pattern and urban form, the urban spatial agglomeration, polarization of urban spatial pattern, and the concept of centralized urban spatial planning are the objective conditions for the spread of the epidemic and the aggravation of its impact. It is necessary to review the mechanism and effect of urban spatial planning based on the concept of spatial agglomeration that may encourage the spread of the epidemic. Considering the rapid spread of the epidemic and serious outcome due to the spatial agglomeration, urban spatial planning needs to balance economic rationality, ecological rationality and security rationality, and make security rationality the top priority.

Keywords: COVID-19, city space, city security, risks