【摘要】隨著城鄉一體化推進速度的不斷加快，介于城市與鄉村過渡形態的邊緣社區治理成為我國基層治理創新與城市治理研究的一項重大課題。而受物化發展模式等因素的影響，此類社區經常面臨治理諸多棘手問題以及治理資源不足、治理結構混亂等困境。為此，應以人的城鎮化為引領，從治理結構調適、治理能力塑造、社會資本培育等方面予以破解。

【關鍵詞】過渡型社區 社區治理 城鎮化 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

作為城鎮化發展到一定階段的產物，過渡型社區在其運轉邏輯、空間結構及治理體系上均顯現出鮮明的非城非鄉特征。而推動這類社區由農村向城市順利轉型，既是維護社會和諧穩定的客觀需要，也是我國實現城鄉一體化發展的關鍵所在。因此，剖析城鎮化進程中過渡型社區遭遇的具體困境，并給出相應的治理路徑，具有重要現實意義。

我國城鄉過渡型社區面臨哪些治理困境

一是物化發展模式誘發的治理資源匱乏。受效率優先、經濟先行的發展理念影響，我國既往的城鎮化發展模式主要是依賴廉價土地紅利和人口紅利的“要素驅動”模式，其典型特征是通過在城市遠郊等租金低廉的地區建立工廠，吸引以農民為主的流動人口集聚。然而，隨著城鎮化程度的進一步加深，這種“物化”的推進模式已不再具有可持續性。一則，多數過渡型社區空間區位的邊緣性（較低的商業開發價值與較高的土地征收成本）致使外部資本不敢也不愿介入；二則，社區治理的難度和績效產出的不對等化導致地方政府缺乏改造動力。這兩種情形使得本就經濟活力不足、基礎設施陳舊的社區陷入內外交困的窘境。

二是棘手問題與治理能力的錯位匹配。一般來說，人口越多，治理難度越大。對于人口流動網絡中的眾多節點地區，治理服務需求的“外溢效應”決定了流入地政府必須投入更多的管理人員、管理經費。其中，作為外來人口首選落腳點的邊緣性社區需要承接更多的服務職能。面對多管理角色兼任、多事務并行的“滿負載”考驗，治理能力羸弱和治理資源有限的邊緣性社區往往捉襟見肘，其作為城市治理薄弱環節的短板也愈發凸顯，容易導致基層治理執行者出現形式主義等問題，即面對多重目標考核時，為了滿足考核需要，通過材料的堆砌來迎合上級的檢查。

三是鄉村治理與社區治理交匯的邊界模糊。長期的城鄉二元割裂容易導致過渡型社區陷入鄉治與社治的拉鋸戰之中。一方面，當城市社區治理模式被“自上而下”地放至基層時，慣有的鄉土治理仍具有較強的粘性，舊有的村委治理結構往往還扮演著重要角色，不少社區就此處于社治與村治的雙軌制管理之下。另一方面，面對復雜問題時，社區內部的治理者出于“避險”的考慮，容易出現責任推諉、管理真空等問題；而對于涉及較大利益的事務，則容易出現“群狼搶肉”的惡性競爭。可以說，冗余的正式治理體系與模糊的治理邊界使得此類演替式社區“內卷化”傾向嚴重，公共事務管理權責不清，權力缺位越位現象較為突出。

四是陌生人社會的低社會資本存量。當前，由血緣、親緣維系的高社會資本已基本消失殆盡，離散化、原子化的低社會資本正在成為新常態。對于由農轉市的新市民群體而言，村莊共同體的瓦解和舊有生活方式的變革讓其在客觀紐帶和主觀認同上脫離了傳統鄉土。而對于流動人口而言，他們不僅面臨著“傳統脫嵌”困境，還面臨著因缺乏同流入地政府的制度性鏈接而出現的“制度脫嵌”困境。社區的強異質性、高流動性，成員利益訴求、交往法則以及生活習慣的差異，進一步削弱了本已稀薄的社會資本。相對剝奪感和不信任感的累積疊加讓社區居民在參與意愿、參與能力、組織化程度等方面均呈現松散與疏離的態勢。

多措并舉，提升過渡型社區的治理水平

我國常住人口城鎮化率已達到59.58%，提升過渡型社區的治理水平已經成為我國城鄉融合發展的當務之急。針對社區治理中存在的諸多棘手問題以及治理結構重疊化的現狀，我們可從以下幾方面著手。

第一，秉承“以人為本”的發展理念，創新發展模式。回看世界范圍內的城市化歷程，人無疑是城市中最積極、最活躍、最核心的因素，人口的集聚不但能促進產業分布和社會關系形成，更能推動社會有效創新以及和諧發展。因此，要想從根源上破解過渡型社區的治理困境，就必須轉變過去的“重物輕人”發展觀念，在“以人為本”理念的指導下推進城鎮化。具體來看，要圍繞人的需求對城鎮中基礎設施、住房保障、公共服務等方面展開系統性改革。這期間，社區可以利用部分集體土地的增值收益開發新興產業，如智慧農業、現代物流、青年公寓等，以此增強社區的經濟實力和造血功能。

第二，提升社區治理能力和公共服務質量。針對當前城市不同空間結構下社區存在的不同利益訴求與發展短板，應當進行更為具體化、精細化的分析，如根據資源稟賦、發展階段、空間結構、治理需求等展開有針對性的引導，不能將農改居、城中村、城鄉結合部等社區一概而論。要補齊這些社區在基礎設施和基本公共服務上的短板。基層政府在依托棚戶區改造等中央財政項目完成對社區整體環境升級改造的同時，應通過體系化的空間規劃布局提升社區的綜合競爭力。社區需立足于自身優勢，積極創新體制機制，以吸引優質資本、優秀人才流入。同時，可以考慮引入第三方的績效評估體系，倒逼社區持續提升公共服務質量。

第三，調整社區治理結構，平衡發展關系。不同治理體系和不同治理力量間結構關系的平衡與否直接影響著社區治理成效。因此，宏觀層面上，應在促進城鄉融合發展的同時加快城鄉分治體系的一統化，就社區不同的混合形態重新界定城市屬性；中觀層面上，要轉變政府主導、直接介入的單一形式，通過充分賦權和間接協調促進包括社區成員、社會組織在內的多方力量共同參與社區治理，并借由持續性互動厘定不同治理主體的管理分工和職能權責；微觀層面上，基層政府應參照村社不同過渡階段社區內不同群體的不同情況，因地制宜地采取不同的調節手段，力求在賦予本地社區充足活動空間和政策靈活性的基礎上，探索契合其發展的治理模式。

第四，培育社區社會資本，倡導多元群體共治。限定時空內社會資本存量的高低直接影響著社區自組織與自治理的實現。積累充足的社會資本，首先應綜合考慮社區外來居民與本地居民的權益，針對各類異質性主體制定不同的治理規則、制度、措施，力求在雙方“利益交匯點”上實現互利共贏的動態平衡。其次應借助宣講會、座談會、咨詢會等多元渠道鼓勵社區成員就社區事務（比如道路修建、環境整治等）表達各自的訴求，既讓決策部門聽到不同聲音，也使不同群體得以有效溝通，并最終形成解決問題的綜合方案。最后應立足個體心理歸屬感的需求，通過公共生活、社區文化、共同記憶、共同價值的營造，激發社區成員的參與積極性，促進彼此的信任互惠。

（作者為甘肅政法大學公共管理學院講師）

【注：本文系國家社科基金青年項目“社會資本視角下公眾參與社會治理的場域、意愿與路徑研究”（項目編號：18CGL033）階段性成果】

【參考文獻】

①田原：《城郊“混住化社會”的空間特征及其對社會治理的影響》，《社會科學戰線》，2019年第2期。

②郭小聰、寧超：《“過渡型”社區的治理生態分析：社會資本的解釋視角》，《求實》，2017年第7期。

③劉祖云、李烊：《元治理視角下“過渡型社區”治理的結構與策略》，《社會科學》，2017年第1期。

責編/刁娜 美編/楊玲玲