摘 要:改革開放以來，我國城鎮化進程日益加快，城市社會結構、生產方式和組織形態發生了深刻變化。城市工作在黨和國家公共事務管理中愈發起著重要作用，城市網格化社會治理對于維護城市穩定與發展、夯實黨在城市社會的執政基礎、完善城市治理體系、推進城市治理現代化具有重要意義。本文通過實證調研城市網格化社會治理經驗，探究網格化社會治理存在的問題與對策，從而為推進城市基層社會治理創新發展提供參考和借鑒。
關鍵詞:網格化 社會治理 治理創新
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
習近平總書記深刻指出，面對新形勢新挑戰，維護國家安全和社會安定，對全面深化改革、實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢都十分緊要。2020年3月10日，習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時，對于社區網格化管理遏制疫情蔓延、保障好群眾基本生活的工作進行了充分肯定。系統總結網格化社會治理的實踐經驗，以服務為導向推進基層社會治理創新，不斷提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平具有重要意義。
網格化社會治理的新探索
近年來通過網格化社會治理的新探索，南京市建鄴區全年刑事案件發案數同比下降13.1%，發案總量主城區最低，群眾安全感達98.5%，網格規范達標考核均位居全市第一方陣。如今，社區網格已逐漸成為維護平安建鄴的重要屏障，不斷提升建鄴區社會治理社會化、法治化、專業化水平，切實維護人民群眾利益，確保社會和諧穩定。
以黨建為引領，打造網格化治理新格局
“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”建鄴區讓黨建成為引領城市精細化管理的“繡花針”，基層黨建工作全面加強，網格化社會治理有序推進，走出一條卓有成效的“建鄴新路”。
首先，充分發揮黨建在網格化社會治理中的政治引領、組織引領、隊伍引領和機制引領作用。大力培育黨建品牌，形成“社區黨委—網格黨支部—樓棟黨小組”組織架構，使網格化治理“黨建+網格”全面落地。全面鞏固深化建鄴區黨建“12345”模式，依托“五微共享社區”數字黨建平臺，創新“黨建+網格+網絡”服務，推進黨組織扎實根植在網格上、黨員模范作用發揮在網格中，致力于打通民生服務“最后一米”，寓治理于服務之中，寓服務于網格之中。
其次，培育興隆街道樂山路社區“7+N”工作模式、沙洲街道中央商務社區“春雨驛站”等黨建品牌。一方面，采取在職黨員、社區業主“雙向點單”，單位黨組織、社區黨組織“雙向點評”，以及社區黨組織、服務對象“雙向點贊”系列方法；另一方面，在職黨員通過QQ聯系群、幸福CBD微信公眾號、統一主題活動日等，以“互聯網+”理念，加強了社區同在職黨員之間的聯系。
此外，政法委會同相關職能部門及各街道，建立健全網格員的編制核定、招聘、錄用和退出等機制。每個網格確定一名網格長，綜合網格由社區“兩委”擔任（特殊情況也可由專職網格員擔任），專屬網格由相關部門單位、管理機構分管領導或職能部門負責人擔任。建立“3+N”網格服務團隊。每個網格由網格負責人、網格長、網格員組成主要力量，并在區、街道兩級制作“一圖一表一牌”和網格員公示牌，方便社區居民有事就能聯系到網格員，以“精細化、信息化、網格化、人本化”為治理理念，建構“小事不出社區，大事不出街道”的網格化治理新格局。
實現責任清單落地，推進部門聯動發展
高度重視責任清單落實、落地。建鄴區突出圍繞市網格辦提出的3大類21項工作任務，結合區情社情，細化網格員工作任務清單，明確責任主體；制定網格化社會治理工作規范，規范網格員職責權限。近年來，網格員共收集群眾反映問題3萬余條，處理矛盾糾紛13萬余件，走訪流動人口22萬余次、重點場所4萬余次、出租屋19萬余次，為平安建鄴、宜居建鄴提供了多重安全屏障。
各部門積極配合網格化社會治理有關工作開展。區級網格化服務管理指揮中心高度重視協調多部門聯合處置的社會治理事項，履行整合資源、規范程序、科學調度、嚴格考評等相關職責。街道服務管理中心統一做好源頭發現、采集建檔、分流交辦、檢查督辦、結果反饋等閉環流程，成為街道網格化社會治理的中樞指揮中心。在網格化社會治理中，明晰每一事項管理與執法的責任主體，厘清政府部門的職能職責關系，按照“誰管理，誰負責”的原則，明確職責邊界，使得具體事項得以落實。
發展完善信息技術，創新社會治理。積極推進城市基層黨建與城市治理大數據運用以及人工智能發展深度融合。在智能化、現代化聯動平臺的支撐下，區、街道兩級聯動中心通過聯動平臺下發工作指令、督導工作進度、反饋工作結果，做到了事項派分的智能運行。依托大數據采集與挖掘技術，實現對全區以“人、地、事、物、組織”為核心要素的“云”基礎數據的實時調取，實現高效處置事務，實現資源匯集，有效解決了部門間的碎片化問題，為基層社會治理凝聚多方效能。
構建“四個優化”，促進基層善治
首先，優化網格平臺。根據“智慧建鄴”建設成果，全面落實“智慧黨建、智慧社區、智慧城管、綜合執法、安全生產、環境保護”等應用系統的主要數據共享和業務協同。運用大數據、云計算、智慧建鄴等“互聯網+”信息化手段，打造“天上有云、地下有格、中間有網”的社會治理新模式。優化網格平臺使得信息快速傳播、流通，及時發現問題，形成對策建議，進行評估優化、解決和反饋，構建閉環系統。
其次，優化網格機制。網格化工作橫向涉及黨委、政府多個部門，縱向涉及政府、社會組織、企業、群眾。建鄴區通過街道、社區職能轉變和體制機制創新，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的網格化社會治理體制。
其三，優化網格考核。科學評估網格化治理的實際效果，制定《建鄴區2019年度網格規范達標率監測評價實施辦法》，規范了網格規范達標率監測評價內容與測算方法，賦予分值，劃分責任單位，促進“五統一”（網格統一規劃、人員統一配備、信息統一采集、資源統一整合、服務統一標準）與“五沒有”（沒有發生重點人員漏管失控、民轉刑命案、違法犯罪活動聚集場所、惡性刑事案件、生產安全事故）目標的實現。
其四，優化網格隊伍。掛牌成立了南京網格學院建鄴分院，建立專職網格員人才孵化基地，共組織10余批1200余人次網格員培訓；對全區專職網格員社工情況進行摸排、調研，與民政、人社等部門加強協調，切實將素質高、能力強的社工配備到網格服務一線。
當前網格化社會治理存在的問題
當前城市網格化社會治理也存在著一些具體問題，主要體現為“軟、弱、散”等現象：“軟”體現在把創新網格化社會治理機制工作視為“軟任務”；“弱”是指基礎工作比較薄弱，數據資源有效整合度以及綜治信息系統還缺乏實戰應用，服務功能沒有充分體現；“散”則指社會治理的共建共治共享比較松散，多部門參與合作不夠，社會組織參與積極性不高等問題還比較突出，社會資源尚未得到有效整合，群眾對網格的知曉率和對網格員的認可度還有待提升。
“條塊”分割與網格平臺問題
由于網格化治理推進過快，網格化治理過程中橫向部門間協調機制有待進一步理順，即“塊”的問題；同時，縱向部門間流通機制有待進一步加強，即“條”的問題。部門之間協同不到位，導致推進網格化治理工作的全方位融合、共同治理局面還未形成。在平臺使用上，部門數據壁壘并未打通；在業務指導上，網格員受多頭指揮的現象依然存在，如某街道將網格化治理工作交由兩個科室負責，造成工作界線不清；在專業配合上，網格員采集重點人員的信息，上傳給禁毒、司法矯正等具體部門審核時，審核慢、軟作為、不作為等現象亦有發生。
網格社區治理的數據壁壘環節尚未根本打通，系統關聯亟需優化，數據差別大、與實際情況不符等現象時有發生。數據顯示：2019年4月建鄴區有13個網格人數超1500人，但是經區網格辦牽頭，各街道、轄區派出所聯合甄別，實際只有5個網格人數超1500人，其原因在于流動人口雖搬離原居住地，但平臺上未注銷。各平臺信息無法聯通，導致統計數據不準確，這在無形中增加了網格員負擔，影響了網格治理的精準性。
網格化治理的隊伍建設與發展問題
從調研情況看，由于缺乏責任心，個別社區書記、主任在網格化社會治理工作中，發揮的示范帶頭作用不明顯，對自身要求不嚴，工作抓得不緊。一些部門對省、市網格創建達標工作了解不全面，對達標考核內容不掌握；網格員臨時缺位，隨缺隨補機制不到位，從而影響了本社區網格工作質效。有的網格員責任心不強，因工資待遇低、發展受限而缺乏工作積極性；還有的認為網格化治理工作是分外事，沒有績效獎勵就消極怠工，以致應付工作的拖拉現象時有發生。
城市街道專職網格員配備不到位，因受網格員退休、辭職、長期病假和懷孕、生育，以及專職網格員招錄時間周期長等因素影響，全區專職網格員還不能做到隨缺隨補。同時，網格員工作負擔過重。通過走訪座談獲知，社區網格員普遍感覺工作頭緒多，條塊工作忙，壓力較大。這主要是因為相關政府職能部門在“放權”的同時，把本屬于自身的職責也“下放”到社區。目前，社區每名網格員都要兼職3—4份條口工作，重復登記、統計的問題依然存在，如除社區治理一體化平臺、學習強國平臺和五微共享社區平臺外，還有7—8個平臺每天都要求登錄，耗費大量時間和精力。
網格員績效考核與評價問題
由于社區的差異性，“一把尺”難以公正對網格治理績效進行科學評估。例如，莫愁湖街道兆園是老舊小區，居住在這里的大多是老年人，其中包括雙職工、貧困、低收入人群，以及一些社會邊緣人群。由于沒有物業，大小事務靠政府兜底，群眾的問題糾紛相對而言會較多，需要網格員更多去實地調解以及通過社區購買社會組織服務解決實際問題。對于新開發的高端樓盤，居住者多為高收入年輕群體，擁有優質的物業管理，矛盾糾紛較少。由于高端社區的封閉化管理，網格員上門核實基礎信息比較困難。對于每月的考核指標，如處理矛盾糾紛量、走訪重點場所的數量設置等，如果“一刀切”，則難以科學評估網格化治理的績效。同時，受省、市考核內容調整變化的影響，區網格員績效考核科學化機制亟需提升。這突出體現在：一是考核時段，省、市考核是月考核，而區實行的是季考；二是考核內容，省、市考核以“五統一、五沒有”為主要內容，而區社工考核涉及網格化治理工作的內容不夠精準。
破解網格化社會治理難題的對策建議
順應城市國際化、現代化、融合化發展趨勢，進一步推進網格化社會治理，需要加強網格資源配置，把公共服務、市場服務、志愿服務下沉到網格，精準投送到千家萬戶；建立健全街道社區黨員干部包聯網格、走訪群眾制度，打通聯系群眾、服務群眾的“最后一公里”。
推進網格條塊融合，優化網格服務功能
切實加強社區治理的統一領導和管理。省、市針對創新網格化社會治理機制工作提出“全要素”要求，將黨委、政府的相關管理服務職能從社區延伸到網格；將關系社會穩定的“人、地、事、物、組織”等要素都納入到網格，推進“一網治理”。
實現城市社區治理向現代化、精細化、科學化方向發展，構建國家、社會和市場三者互動合作的新型關系。這需要黨委領導、政府負責，社會組織、企業、公民等積極參與、主動服務，形成多元主體間的認同、協同與合作。互助信任作為多元治理的共同目標，是網格化治理發展的關鍵點。因此，在網格化社會治理中應進一步注重從“公共服務”著眼，以優化社區服務為切入口，搭建多元主體合作共治的治理框架，整合服務資源，不斷強化網格服務功能。
壓實領導責任，優化網格績效考核
網格化治理的長效發展離不開制度的規范與保障，制度的激勵性可激發治理主體參與的積極性，程序性可促進有效治理。應著力從體制構建、培訓考核、監督考評三方面入手，強化制度建設，進一步優化績效考核。
建議針對不同社區類型，推進分類考核體系的構建，將考核內容納入網格員績效考核中，以區網格辦每月通報的網格員創建達標成績為依據。在原考核分值比例基礎上，相應增加不同社區網格化治理內容的權重，建立合理規范的網格員長效考評機制，進一步調動網格員的工作積極性。
探索采取“巡辦互動”新模式。網格員負責巡查，能夠處理的及時予以解決，如若不能解決，立即上報并保持結果追蹤。根據上級考核要求，綜合專職網格員的配備“一格一員”，通過社區工作專業人才引進計劃提升網格化治理服務的專業性。面向社會公開招聘，引入年輕化、專業化、高素質的優秀人才，以充實網格化治理隊伍。在人才引進機制中優化人才待遇和保障，優化對人才的監督考評，既要吸引人才，也要用好人才，以此強化建鄴網格化治理基干隊伍。
擴大社區自治空間，提升社會資本建設
網格化治理以實現人民美好向往為目標，是政府、社會、公民共同參與、協作配合的治理模式。政府培育社會組織，促進社會自治提升。因此，形成多元主體參與網格化治理的互動協作格局，現階段還必須由政府率先發力，通過一系列鼓勵、支持和引導政策，廣泛調動社區治理資源，激發社區自治潛力。
通過網格化治理促進社區多元主體間的互相信任與合作。一是優化社區文化環境。社區環境的打造結合社區的自然與人文特色，結合社區歷史、地理、文化等特征，因地制宜建設社區文化長廊、微型圖書館等文化設施。二是加強社區道德建設。社區道德理念是社區文化的內核，通過社區居民討論通過的居民公約有利于社區內部逐步形成統一的價值共識。三是豐富社區文化活動。使社區居民、社會組織、駐街單位在文化共建中共享文化成果，既要廣泛宣傳擴大參與，也要豐富活動形式，深化活動意義，擴大活動影響，以此提升社區交往水平，加強社區情感聯系。
優化升級信息平臺，著力打造智慧社區
整合升級政務信息平臺、城市管理服務平臺等，實現多網合一、互聯互通，促進網格化治理與社會管理服務深度融合。網格化治理中制度建設與技術創新缺一不可，且二者互為支撐。只有通過制度建設才能充分發揮技術優勢，而技術創新又是打通部門屏障、實現制度建設的必要手段。建鄴網格化治理升級，在以服務為紐帶構建起多元主體參與共治的治理體系的同時，更要加大技術創新與應用，完善社區信息設備和平臺，并依托“大數據”打造智慧社區，使建鄴社區進一步向信息化、智慧化、精準化方向發展。
加大信息技術投入，加快區、街兩級聯動指揮平臺建設進度。目前，全區網格員使用市統一配置的“社區治理一體化平臺”，實現了網格員一鍵采集與報送，但區、街兩級聯動指揮平臺仍需進一步深化。建議結合智慧建鄴建設，加快推進網格化社會治理事項流轉，滿足網格化社會治理工作實際需要。在平臺設計上，充分拓展平臺的服務功能，完善線上和線下配套技術，促進移動設備、監控系統、官方網站、業務辦理系統等獨立系統與信息平臺對接暢通，促進一體化組織領導體系、一體化服務平臺、一體化基礎支撐體系、一體化智慧政務體系、一體化大數據社會治理體系、一體化民生服務體系的發展。在平臺維護上，充分發揮信息化服務中心的職能，落實專人職守，及時更新資訊信息，對群眾在平臺上的留言和提問及時回復，實現基于平臺的雙向互動溝通機制。
【本文作者為南京師范大學公共管理學院教授；本次調研得到了南京市建鄴區委政法委常務副書記游海兵的大力支持】
參考文獻
[1]李三順：《創新網格化社會治理機制》，《唯實》，2019年第6期。
[2] 《建鄴群眾安全感達98.5%》，《南京日報》，2019年11月21日。
責編：楊 陽 / 司文君
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