【摘要】黨的十九屆四中全會《決定》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，對黨的十八大以來黨領導人民治國理政理論創新、制度創新、實踐創新成果高度集成和深度延展，對堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作出了全面闡釋和整體部署。堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是新時代重大政治命題，也是新時代重大法治命題。準確理解和把握這一時代命題，需要深刻領會國家治理的核心要義，中國特色社會主義對于制度和治理體系的根本意義，以及堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化對法治的時代要求。
【關鍵詞】國家治理體系 國家治理能力 現代化 法治
【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.008
引言
2018年4月8日，習近平總書記會見聯合國秘書長古特雷斯時指出：國際上的問題林林總總，歸納起來就是要解決好治理體系和治理能力問題。同樣，國內的事情錯綜復雜，歸納起來也是要解決好治理體系和治理能力問題。黨的十九屆四中全會通過《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這是自黨的十八大以來，繼黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》之后，以“若干重大問題的決定”形式規劃和部署黨領導人民治國理政的又一綱領性文件。《決定》在黨的十八大和黨的十九大確立的戰略框架內，與黨的十八屆三中、四中、五中、六中和黨的十九屆二中、三中全會關于黨領導人民治國理政的一系列戰略部署一脈相承、遞進深化，著力于增強“四個自信”和統攬“四個偉大”，著眼于統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，全面總結和集中概括了中國特色社會主義制度和治理體系建設成就及其顯著優勢，深刻闡述和系統描繪了以根本制度、基本制度、重要制度為主要支撐的中國特色社會主義制度和治理體系，以及完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求、總體目標和重點任務，全面回應和著重闡釋了在我國國家制度和國家治理上，應該“堅持和鞏固什么”“完善和發展什么”的重大政治問題，為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化確立了行動綱領、路線和指南。
黨的十九屆四中全會立意高遠，《決定》充滿了新意和深意
黨的十九屆四中全會《決定》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，對黨的十八大以來黨領導人民治國理政理論創新、制度創新、實踐創新成果高度集成和深度延展，對堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作出了全面闡釋和整體部署。
全面概括了中國特色社會主義制度與治理體系建設的重大成就，高度肯定了中國特色社會主義制度和治理體系對黨領導人民治國理政和推進社會主義現代化建設的重大意義。《決定》指出：中國特色社會主義制度和治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系；是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系，是能持續推動擁有近14億人口大國進步和發展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實現“兩個一百年”奮斗目標進而實現偉大復興的制度和治理體系。這一定論無疑是保持和增強黨領導人民治國理政制度定力，堅持和鞏固國家制度和治理體系的主要根據，也是增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的依據。
明確規定了堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。《決定》指出：到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總體目標，將制度與治理關聯起來，黨的十九大作出分“兩步走”實現社會主義現代化的戰略規劃，在黨的十九大確立的戰略框架內，《決定》將社會主義現代化聚焦在國家治理體系和治理能力現代化上，與黨的十八屆三中全會的戰略部署安排一脈相承，并將國家治理現代化進程與國家制度建設進展有機統一起來。
全面闡釋了中國特色社會主義制度和治理體系的顯著優越性。《決定》從十三個方面明確闡述了中國特色社會主義制度的顯著優勢，各方面的顯著優勢對國家治理體系和治理能力現代化都具有重大意義。中國共產黨是中華人民共和國的締造者，是中國特色社會主義制度和治理體系建設的最高領導力量，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最強優勢；人民是歷史的創造者，是中國政治的邏輯起點和最終歸宿。中國特色社會主義制度和治理體系的根本在于為了人民和依靠人民，人民當家作主是中國特色社會主義制度的最大優勢；全面依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，是國家治理體系和治理能力現代化的基本要求，也是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路，全面依法治國是中國特色社會主義制度的最新優勢。概言之，中國特色社會主義制度的優勢體現在方方面面，中國特色社會主義制度的宏大優勢是民主法治統一、政治法治融通，最強優勢、最大優勢和最新優勢有機合成的制度優勢。
全面部署了堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略任務。面向二〇三五年基本實現國家治理體系和治理能力現代化和二〇五〇年全面實現國家治理體系和治理能力現代化的目標要求，《決定》立足眼前、著眼長遠，從十三個方面明確了讓制度和治理體系更加成熟更加定型、更加完善和更加鞏固的部署安排，著力于堅持和完善黨的領導制度體系，堅持和完善人民當家作主制度體系，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，堅持和完善中國特色社會主義行政體系，堅持和完善中國特色社會主義基本經濟制度，堅持和完善繁榮和發展社會主義先進文化的制度，堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，堅持和完善生態文明制度體系，堅持和完善黨對人民軍隊的絕對領導制度，堅持和完善“一國兩制”制度體系，堅持和完善獨立自主的和平外交政策，堅持和完善黨和國家監督體系。十三個“堅持和完善”關聯一體，黨的領導制度居于主導地位、發揮統領作用，而法治即全面依法治國在整個制度和治理體系中一以貫之。
黨的十九屆四中全會立意高遠，《決定》盡顯高度和遠見，充滿了新意和深意。比如，《決定》明確定性中國特色社會主義制度是科學的制度體系，它反映了中國共產黨執政、社會主義建設和人類社會發展的規律，反映了民意，也反映了制度和治理的基本邏輯；再比如，《決定》首次描繪了由十三個方面和領域的制度組構的中國特色社會主義制度圖譜，尤其突出了黨的領導制度是國家的根本領導制度，以黨的領導制度體系統領各領域各方面制度建設。將按勞分配為主體，多種分配形式并存和社會主義市場經濟體制確立為基本經濟制度，進一步完善了國家基本經濟制度體系；又比如，黨的十八屆三中全會將全面深化改革的總體目標表述為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九屆四中全會《決定》明確了堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，它們之間是遞進深化的關系，由“完善和發展”到“堅持和完善”，既充分體現了對中國特色社會主義制度的自信，又明確了“堅持和鞏固什么”“完善和發展什么”，進一步深化了對制度與治理及其邏輯關系的認識；還比如，《決定》提出了全面實現國家治理體系和治理能力現代化的目標要求，到二〇二〇年全面建成小康社會后，著眼于“第一個百年目標”的戰略布局將升級為著力于“第二個百年目標”的戰略布局，為“全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨、全面實現國家治理現代化”的戰略布局作了充分的理論鋪墊和思想準備。
推進國家治理體系和治理能力現代化是新時代重大法治命題
堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是新時代重大政治命題，也是新時代重大法治命題。準確理解和把握這一時代命題，需要深刻領會國家治理的核心要義，中國特色社會主義對于制度和治理體系的根本意義，以及堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化對法治的時代要求。
關于國家治理體系和治理能力現代化與以往所提“四個現代化”的關系。早在黨的十八屆三中全會確立全面深化改革總體目標后，國外就有學者將國家治理體系和治理能力現代化視為繼“四個現代化”即工業現代化、農業現代化、國防現代化、科技現代化之后“第五個現代化”的看法。嚴格意義上講，國家治理體系和治理能力現代化是社會主義現代化的另一種表述，或者說是社會主義現代化的主線，與以往的“四個現代化”并非并列關系。也可以這樣講，國家治理現代化是一個具有全新時代內涵的概念，它致力于回應中國特色社會主義進入新的歷史方位后社會主要矛盾變化的要求，涵括或者說統攝了以往的工業、農業、國防、科技現代化的全部內容，其核心要義就是國家治理的科學化、民主化和法治化。
關于中國特色社會主義對國家治理體系和治理能力現代化的規定性。堅持和完善中國特色社會主義制度，使制度更加成熟更加定型，進而更加完善、更加鞏固，不斷加快國家治理體系和治理能力現代化步伐，需要特別強調“中國特色社會主義”的根本意義。“中國特色社會主義”對制度建設與治理運行具有高度規定性，決定著制度的性質和治理的方向，制度更加成熟更加定型、更加完善更加鞏固離不開中國特色社會主義的規定性。中國特色社會主義之于制度性質和治理方向來說是最根本的問題，它直接決定著“堅持和鞏固什么”“完善和發展什么”。在制度建設和治理實踐上高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本依循，是中國特色社會主義制度逐步走向現代化，從而不斷推進國家治理體系和治理能力現代化的根本保證。
關于法治即全面依法治國對國家治理體系和治理能力現代化的決定性。準確把握“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一時代命題，必須明確制度與治理的邏輯關系，其中包含體系與能力的關系、制度與法治的關系。治理體系與治理能力是一體兩面的關系，有什么樣的治理體系就有什么樣的治理能力，提升治理能力就必須完善治理體系。黨的十八屆三中全會將治理與制度聯系起來，強調將治理奠定在制度基礎上，推進治理現代化必須完善和發展制度。黨的十九屆四中全會《決定》更加明確了制度與治理現代化的邏輯關系。有什么樣的制度就有什么樣的治理，治理現代化是完善和發展制度的目標要求，沒有制度現代化，就不會有治理現代化，治理現代化的進程與制度建設的進展高度契合。制度建設必須突出法治，制度化的最高境界是法治化，完善和發展制度，必須加強法治建設。法治既賦予制度以精神，又使制度更加成熟更加定型，更加體系化更加結構化。全面依法治國是國家治理現代化的主線，是國家制度和治理體系現代化的邏輯要求，是中國特色社會主義制度更加成熟更加定型、更加完善更加鞏固，從而不斷推進國家治理體系和治理能力現代化的基本保障。
關于完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化對法治的時代之需。國家治理體系和治理能力現代化是一個集成性、系統性概念，它包含著黨的治理現代化、國家治理現代化和社會治理現代化。推進國家治理體系和治理能力現代化是一個整體性、系統性工程，高度概括為推進國家治理現代化，展開來就是黨的治理現代化、國家治理現代化和社會治理現代化系統推進、一體建設。應當特別強調黨和國家治理現代化的高度關聯性，沒有黨的治理現代化就不會有國家治理現代化，當然也就不會有社會治理現代化。黨的十八大以來，法治成為黨領導人民治國理政的基本方式，圍繞治理展開的法治充滿了時代精神。新時代新法治，無論是“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持依規治黨和依法治國有機統一，還是推進新一輪黨和國家機構改革，加強黨內法規與國家法律有機銜接，等等，都是適應黨和國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。
法治成為中國特色社會主義制度和治理體系的基石
改革開放40多年來，社會主義建設取得巨大成就，尤其是黨的十八大以來，黨和國家事業取得歷史性成就，基本經驗就是堅持解放思想、實事求是，始終把經濟建設擺在中心位置，不斷推進民主法治建設。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新的歷史方位，經濟社會政治發展匯聚成國家治理現代化進程，全面依法治國成為中國特色社會主義制度的最新優勢，法治成為中國特色社會主義制度和治理體系的基石。
堅持和完善中國特色社會主義制度，必須加強法治。如前所言，基于法治是治國理政的基本方式和中國特色社會主義制度基石的判斷，黨的十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”重大命題，各方面各領域的制度建設聚焦在法治上，繼而黨的十八屆四中全會提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，兩次全會作出的戰略部署合成了“制度-法治-治理”即“完善和發展中國特色社會主義制度，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，推進國家治理體系和治理能力現代化”的邏輯體系。黨的十九屆四中全會《決定》在充分肯定中國特色社會主義制度建設成就時使用了“制度和治理體系”的表述，進一步加強了制度與治理的邏輯關系。毫無疑問，法治就處于制度與治理之間，全面依法治國是制度與治理內在邏輯關系的主線，“制度-法治-治理”邏輯已經深深嵌入中國特色社會主義制度，并成為黨領導人民治國理政的行動邏輯。
加強法治必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以習近平全面依法治國新理念新思想新戰略為根本依循。習近平全面依法治國新理念新思想新戰略是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是中國特色社會主義法治理論的精髓。以習近平全面依法治國新理念新思想新戰略為依循推進中國法治建設，應當更加強調和突出人民法治理念、法治中國思想和全面依法治國戰略。在法治建設上貫徹以人民為中心的發展理念，充分反映人民民主的要求，充分體現人民的法治實踐主體地位；反對人治和超越法制，保障人權、公正司法，制定良法和確保全體守法，加強民主、維護權威，推進治理、實現善治，形成法治中國思想體系；堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持依法治國與以德治國相結合，堅持依法治國和依規治黨有機統一；堅持全面依法治國與全面深化改革、全面從嚴治黨、全面實現國家治理現代化的統合；等等。
加強法治必須在黨、國家和社會各方面各領域全面實踐法治。如前所言，國家治理現代化是一個集成性、系統性概念，理論上可以解析為黨的治理現代化、國家治理現代化和社會治理現代化。推進治理現代化的實踐需要黨內法規、國家法律和社會規章形成合力，致力于在三條戰線上全面推進法治。應當特別強調黨內法規制度與社會規章制度對于國家治理現代化的意義。黨內法規制度建設要實現對黨的建設和黨的領導的全覆蓋。黨的建設包括政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和制度建設，政治建設為統領，制度建設貫穿于黨的建設全過程，把黨的建設納入由黨章黨規黨紀構建的制度框架。黨的領導是全面領導，黨的領導的各方面各領域也要實現制度化、規范化和法規化，把黨的領導納入由黨章黨規黨紀鋪設的法治軌道。加強黨內法規制度建設，推進全面從嚴治黨、依規管黨治黨，推進依規治黨、依法執政、依法行政、依法治國有機統一，鞏固國家治理現代化的政治前提；社會治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。社會治理現代化必須完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理新格局，尤其強調法治社會理論與實踐的重要意義，加強社會規章制度建設，推進社會治理創新，以社會規章制度為基礎，完善社會治理體系和治理結構，構建共治與自治相統一、法治與德治相結合的社會治理體系，創新發展自主、自給、自律、自洽的良好社會形態，夯實國家治理現代化的社會基礎。
加強法治應當強調黨內法規制度建設，深入推進依規治黨，推進依法治國與依規治黨有機統一。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。這里的法度主要是由黨章黨規黨紀確立的法度。黨的十八屆四中全會專題研究全面依法治國重大問題，提出“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，中國特色社會主義法治體系由完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內法規體系構成。黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，是全面依法治國理論創新制度創新實踐創新的重大成果，不僅拓寬了中國法治建設的視野，也擴展了法治中國建設的格局。將法治融入黨內治理，加強黨內法規制度體系建設，深入依規管黨治黨，推進全面從嚴治黨，促進依法治國和依規治黨有機統一，進而推進黨和國家治理體系和治理能力現代化。這無疑是中國共產黨的重大法治理論創新和重大法治實踐創舉。
黨的十八大以來，黨內法規制度建設取得了巨大進展，基本形成了由黨章統領的黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規密切關聯的“一章四規”體系。按照黨內法規建設規劃，到二〇二一年形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。黨的十九大為此對黨內法規制度建設提出明確要求，實現黨內法規對黨的建設和黨的領導各方面各領域全覆蓋。黨的十九屆四中全會《決定》貫徹黨的十九大精神，著眼于全局和長遠，確立了黨的領導制度在中國特色社會主義制度中的首要地位和統領作用，明確了黨的領導制度體系的基本要素，概括了健全總攬全局、協調各方的黨領導制度體系的基本要求，著力于建立不忘初心、牢記使命的制度，堅定維護黨中央權威和集中統一領導制度，健全黨的全面領導制度，健全為人民執政、靠人民執政各項制度，健全提高黨的執政能力和領導水平制度，完善全面從嚴治黨制度。《決定》將黨的領導制度建設提到前所未有的高度，為黨內法規制度建設提出了更加明確和具體的要求，也為新時代中國特色社會主義制度建設注入了新的活力。
結語
黨領導人民治國理政，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是一項長期性、系統性的政治和法治工程。法治是黨領導人民治國理政的基本方式，全面依法治國是黨和國家治理體系和治理能力現代化的一條主線。從黨的十五大到黨的十九大，法治由依法治國發展到全面依法治國。概言之，改革開放40多年來，中國法治建設與時俱進、與勢并行，法治中國建設砥礪前行、蔚然成風，全面依法治國在制度與治理之間互聯互通、相輔相成，提升了制度精神境界和價值性，導引著治理走向善治和現代化。
責 編／周于琬
Fully Advancing Law-based Governance of China: Between Institution and Governance
Xiao Jinming
Abstract: The Decision of the Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee was made under the guidance of the Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era. It has highly integrated and deepened the theoretical, institutional and practical innovation achieved by the Party in leading the people in governing China since the 18th CPC Congress, and has set forth and made overall arrangements for establishing a sound socialist system with Chinese characteristics and modernizing China's system of governance and governance capacity, which are major political and legal issues in the new era. To accurately grasp the two issues, we need to deeply understand the core meaning of national governance, the fundamental significance of socialism with Chinese characteristics for the institution and governance system, as well as the requirements upon rule of law due to establishing a sound socialist system with Chinese characteristics and modernizing China's system of governance and governance capacity.
Keywords: national governance system, national governance capacity, modern, rule of law
肖金明，山東大學法學院教授、博導，法治中國研究所所長，威海校區法學院院長。研究方向為憲法學與行政法學、政治學、黨內法規和法治社會研究。主要著作有《中國法治泛泛而論》《黨內法治的邏輯與范疇》《老年人權益保障立法研究》等。
